Децентралізація у країнах Балтії та Скандинавії. Частина 1.

Якщо брати приклад реформ децентралізації, то треба орієнтуватися на кращих, найбільш розвинутих країн. В першу чергу, йдеться про країни Скандинавії та Балтії, які в різній мірі, але беззаперечно є успішними в основному завдяки місцевій демократії та самоврядуванню.

Марк Бернард — доцент економіки Університету Гьоте (Франкфурт, Німеччина) — наводить переконливий аргумент на користь децентралізованої моделі управління, бюджету та податків: Греція як член Євросоюзу може похвалитися і освіченим, вмотивованим населенням, і величезними грантами та субсидіями ЄС на суму 200 млрд євро, які як інфраструктурні інвестиції не отримала жодна інша країна Євросоюзу. Але ж скільки б грошей не влили — все як в діру. З 2008 року країна перебуває в дуже складному економічному становищі. Хоча Литва, Латвія, Естонія під час кризи 2008 року пережили падіння ВВП до 15 %, ці країни змогли практично самостійно швидко відновитися і зараз є прикладом інноваційних економік.

Пояснення Марка Бернарда просте — Греція є надзвичайно централізованою країною. Лише 0,7 % усіх податкових надходжень спрямовуються до місцевих бюджетів, тоді як в середньому по Європі 10,6 %. Здавалося б, як пов’язані повноваження місцевої влади з макроекономікою на державному рівні? Суть в тому, що чим більша відстань до керівництва, тим більше колективних дій потрібно для змін, тим важче контролювати та впливати на владу, тим легше чиновникам та політикам приховати корупцію. Якщо контроль відбувається в усіх громадах, стає не так важливо, яка партія при владі.

Тому держави з найбільш стійкими економіками, серед яких практично всі Скандинавські країни, а також Швейцарія та Німеччина, мають спільні риси: 1) місцеве самоврядування базового рівня має вагому управлінську та бюджетну самостійність; 2) місцеві громади отримують частку податків на економічну активність фізичних та юридичних осіб, зареєстрованих на їх території. Тому вони всіляко підтримують бізнес й інвестиції у себе; 3) існує чіткий розподіл повноважень та ресурсів між державою, регіональною та місцевою владою.

Ось і весь секрет.

Литва. Далі буде?

Затишна, приємна, спокійна Литва милує око стриманими пейзажами. Охайні поля, ферми і хутори без усіляких парканів, дуже скромні (на наше око) світлі ґрунти, їдеш і думаєш, що ж тут може вирости на майже пісочку. Вільнюс — місто з надзвичайно приємною енергетикою, куди хочеться обов’язково повернутися. Стара частина міста говорить про давню і славну історію держави. Справді, історія місцевого самоврядування тут почала відлік із середньовіччя (так само, як і в Україні ) і в різних формах проявлялася до 1940 року, тобто до радянського періоду історії. В 1990 році відбулися перші після відновлення незалежності демократичні вибори в 581 адміністративних одиницях на двох рівнях. А вже через чотири роки в Литві почалася реформа територіально-адміністративного устрою. У першій фазі реформи — до 1997 року, відбулися дві значні події: 1) в 1994 році було прийнято закон про територіально-адміністративні одиниці та їх межі, а вже в 1995 — 1997 роках цей закон було запроваджено в дію. Литва отримала базовий рівень самоврядування з 55 муніципалітетів (з 2000 року їх вже 60), а також 10 адміністративних округів або повітів (не є місцевим самоврядуванням).

Ще раз зупинюся на цифрах для порівняння «до» та «після». Була 581 адміністративна одиниця на двох рівнях, стало 70 на двох рівнях. Європейські експерти тоді критикували методи утворення адміністративних округів за нечітко розмежовані з місцевим самоврядуванням повноваження та нерівнозначність цих регіональних одиниць за кількістю населення й іншими показниками. Виходило, що на самому початку реформ доводилося переглядати її підходи та принципи. В період з 1997 по 2001 рік литовці активно зайнялися регіональною політикою, було прийнято закон про регіональний розвиток. Завданням було пристосуватися до європейських стандартів, які, зокрема, вимагали більших регіональних округів. З 2002 по 2008 адміністрації округів відігравали важливу роль в регіональному розвитку, але закінчилося це тим, що новий уряд прийняв рішення розформувати інститут державних адміністрацій на рівні округів взагалі, вирішено було завершити цей процес до 2010 року, що, власне, і відбулося. Відтепер представники держави не керують, але пильно слідкують за дотриманням місцевим самоврядуванням законодавства.

Самі литовці, принаймні в експертному середовищі, досі вважають цю реформу не до кінця завершеною, досі тривають дебати стосовно врядування на регіональному рівні та регіональної політики в цілому. Можливо, ми ще станемо свідками продовження реформування територіально-адміністративного устрою Литви і укрупнення регіональних адміністративних одиниць.

Функції місцевого самоврядування в Литві: дошкільна, початкова, середня освіта, цивільний захист, культура, екологія, водовідведення, житло, транспорт, місцевий ринок праці, соціальна допомога по безробіттю, сприяння підприємництву, первинна медична допомога, публічні послуги, муніципальне майно, планування територій, місцевий розвиток, спорт, туризм.

Латвія. Довга дорога в дюнах.

Гостинна, цікава, туристично приваблива Латвія тим не менш мала багато проблем, зокрема дисбаланс розвитку різних регіонів. Процес децентралізації в Латвії так само, як і в Україні, включав декілька окремих реформ, які, на жаль, проходили не надто синхронно, через що виникло багато зайвих труднощів і проблем. Бюджетна децентралізація, як і у нас, розпочалася трохи раніше, ніж реформа терадмінустрою. Реформа місцевого самоврядування так само «вистрелила» раніше — самоврядуванню закон дав більше повноважень, але громади не могли реалізувати ці повноваження, бо були не укрупнені, маленькі, недостатньо спроможні. Як не відкладали адміністративно-територіальну реформу, але робити її таки довелося, і тривала вона довгих 11 років (1998 — 2009 роки), йшла важко, складно, проте принесла свої результати. Як і в Україні, спочатку був добровільний етап об’єднання, і все виглядало досить песимістично, бо дві третини очільників місцевої влади (до початку реформи налічувалося 590 самоуправлінь) були категорично проти будь-яких реформ, не говорячи вже про широкі верстви населення. Не дивно, що за перші шість років добровільного етапу виникло лише 20 об’єднаних громад. Були також спроби розвивати і співробітництво громад, яке теж не було успішним. Але, застосовуючи вагому стимуляцію дотаціями на інфраструктуру, держава таки домоглася прогресу, і в 2009 році створилося 110 об’єднаних громад, які в Латвії називають «краї». При тому ще, незважаючи на дотаційні пряники, до 2009 року 35 самоуправлінь залишилися неукрупненими, їх об’єднали уже без всіляких дотацій примусово. Вони образилися за те, що їх обділили, і подали до суду, але Конституційний суд визнав їх програш. Проте на цьому держава не зупиняється і пропонує подальшу територіальну реформу до 2021 року з укрупненням базових адміністративних одиниць. Будемо спостерігати.

Функції місцевого самоврядування в Латвії: водопостачання та опалення, збір та утилізація відходів, публічні послуги й інфраструктура, публічне управління лісами та водними ресурсами, початкова та середня освіта, культура, охорона здоров’я, соціальний захист, охорона дитинства, соціальне житло, ліцензування комерційної діяльності, охорона громадського порядку та цивільний захист, містобудування, збір статистичної інформації, громадський транспорт, підготовка вчителів.

Естонія. Друга спроба.

Для когось може бути новиною і дивиною, що Естонія, як і Україна, теж перебувала в процесі децентралізації. Там 2015 року оголосили черговий етап адміністративно-територіальної реформи з об’єднанням громад, що у них розпочиналося ще в 2004-му, але тоді в результаті не досягли бажаного ефекту. Однак цього разу помилки враховано і встановлено чіткі критерії спроможності —громада повинна налічувати не менше п’яти тисяч мешканців. На першому етапі об’єднання є добровільним. Добровольцям обіцяють гранти від держави на розвиток (все, як у нас). Також головам рад або мерам, які втратять свої посади через об’єднання, пропонують грошові компенсації. На цей процес відведено 2 роки — до виборів у жовтні 2017-го. Тим громадам, що не погоджуються на об’єднання, які налічують менше п’яти тисяч мешканців, на початку 2017 року доведеться примусово об’єднатися, але вже без фінансових заохочень чи компенсацій.

Функції місцевого самоврядування в Естонії: освіта, соціальне забезпечення, охорона здоров’я, культура, дозвілля, спорт, туризм, соціальне житло, планування територій, громадський транспорт, водопостачання, водовідведення, освітлення, опалення, екологія, збір та утилізація відходів, дороги, кладовища, адміністрування місцевих податків.

Більше інформації про місцеве самоврядування в цих країнах можна дізнатися, зокрема, з брошури «Місцеве самоврядування в країнах Скандинавії та Балтії», виданої шведською агенцією SKL International.

Підсумовуючи сказане

Отже, у першій частині статті ми оглянули стан справ з децентралізацією в країнах Балтії. Як можна здогадатися, після ознайомлення з історією реформ у країнах Балтії ніяких специфічних секретів успіху не існує. Немає перевірених рецептів долання шляху реформ, оскільки кожна країна має свою специфіку. Важливу роль відіграє також політична воля урядів, що змінюються, і ми бачимо, що процес реформ складний і тривалий. Проте, дивлячись на досвід сусідів, маємо чітке усвідомлення того, що іншого шляху, крім змін, кінцева мета яких — покращення стандартів життя кожної окремої людини, не існує.

Продовження статті «Вода, вогонь, мідні труби. Реформи територіального адміністративного устрою в країнах Балтії та Скандинавії», у якій я розповім про досвід реформ у Скандинавських країнах, чекайте в наступних випусках блогу на AgroPolit.com.