Що таке децентралізація і навіщо вона всім нам?

Ми часто чуємо це довге і складне слово — децентралізація. Що це? Звідки віє вітер змін? Чим нам загрожує? Колись була колективізація, потім індустріалізація. Пам’ятають люди, що для українського села колективізація та індустріалізація нічого особливо доброго не принесли, тому ми й побоюємося новацій та перетворень. Чи на краще ці зміни та як це стосуватиметься мене, мого села? Давайте розбиратися.

Навіщо? 

Як було раніше? Як воно зараз? У селах погані дороги, в селах погане вуличне освітлення, у селах соціальні об’єкти потребують ремонту або відсутні. В клубі треба сидіти в шубі, бо холодно. Ви краще від нас знаєте. А чому так? Немає грошей, каже сільрада. Зверху не дають достатньо. Державна влада не дає місцевому самоврядуванню скільки потрібно для того, щоб місцеве самоврядування виконувало свою роботу як годиться. Всі гроші йдуть на зарплату працівникам сільради, а більше нема де взяти. Може проблема в тому, що держава бідна? А як воно в інших державах, де села, як лялечки, – у Швейцарії чи Німеччині, у тій самі Польщі?

Виявляється, що в цих країнах держава набагато менше втручається в місцеві справи. У тамтешніх селах міцні традиції самоврядування, люди в громадах слідкують за тими, кого обрали, велика частина місцевих податків залишається в місцевих громадах і використовується розумно. Якщо запитати громадян цих країн про владу, то вони згадають передусім не президента чи прем’єра, а свого найближчого голову місцевого органа самоврядування — скажімо, війта чи мера. Вони добре знають хто це, контролюють місцеву владу зі свого боку. Держава також контролює місцевих очільників, щоб вони дотримувалися законів. 
Наша держава теж обрала курс на сім’ю цивілізованих держав. Вона наважилася дати більше можливостей людям на місця. І прав, і ресурсів, щоб вистачало й на дороги, і на школу.

Децентралізація — це передача значних повноважень та бюджетів від державних органів органам місцевого самоврядування. Так, щоб якомога більше повноважень мали ті органи, які ближче до людей, де такі повноваження можна реалізовувати найуспішніше.

Які країни порівняно нещодавно пройшли через подібну реформу?

Децентралізація — закономірна реформа, якщо країна обирає шлях прогресу. Польща, Словаччина, Литва, Латвія, Естонія, скандинавські країни — усі вони пройшли через таку реформу, що дало поштовх економіці, соціальному розвитку цих країн, особливо їхніх сільських територій.

Навіщо об’єднувати громади? 

Чи наважиться держава передати повноваження, наприклад, із реєстрації нерухомості чи вирішення питань освіти та інших важливих питань маленькій сільраді, в якій голова і бухгалтер сидять на дотаціях, а з населення лише пенсіонери? 

Проста та переконлива мова цифр: До початку реформи у 92% (!) сільських громад проживало менше 3000 жителів, майже 11% сільських територіальних громад мали менше 500 жителів. Водночас у понад 50% сільських громад дотаційність складала понад 70%. 483 територіальні громади взагалі на 90% утримувалися за рахунок дотацій. 

Чи зможе така адміністративна одиниця розвивати підприємництво? Чи зможе населений пункт із обмеженими ресурсами та територією, недостатньою для соціального та економічного розвитку, забезпечити гідний рівень життя людей? Не зможе. 
Чи може бути успішною країна з бідними територіями? Навряд чи.

Держава передає ресурси та повноваження згори вниз, передає засоби вирішення проблем на той рівень, де проблеми виникають, але держава ставить одну умову — руку, що приймає повноваження та ресурси разом із відповідальністю, треба зміцнити. Декілька невеликих громад треба об’єднати у потужнішу громаду, базуючись на географічних, історичних, економічних принципах. Для планування таких об’єднавчих процесів обласні ради ухвалили перспективні плани розвитку. Цей процес не був безхмарним і легким, до цих планів можливі зміни, але суть залишається такою: щоб бути в змозі хазяйнувати на своїй землі самостійно, треба зміцнитися, об’єднуючись.

Коли почалася децентралізація в Україні? Як іде? Де ми є?

Революцією Гідності українці підтвердили, що вони європейці, що сповідують ті ж самі цінності демократії, народовладдя, що й громадяни європейських країн з гідним сучасної людини рівнем життя. Сказавши А, кажемо і Б — треба реформувати країну. Ще 2014 року було ухвалено базові нормативні документи, окреслено певне бачення реформи територіально-адміністративного устрою та місцевого самоврядування, що й створило передумови для реальних кроків децентралізації, свідками якої ми стали вже в наступного 2015 року.

Важливі нормативні засади

Так, ще 1 квітня 2014 року Кабінет Міністрів України своїм розпорядженням ухвалив Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні.

Ухвалив він Концепцію не просто так — перед цим провідні експерти Ради Європи повністю підтвердили відповідність Концепції європейським принципам самоврядування та рекомендували її як основу для розробки подальшої нормативної бази.

Верховна Рада не відставала, і вже 17 червня 2014 року було прийнято Закон України «Про співробітництво територіальних громад» (саме про співпрацю, а не добровільне об’єднання, це різні закони — важливо їх розрізняти).

Спираючись на такі інституційні засади, як Позачергове послання Президента України, затверджену Кабміном також у 2014 році Стратегію сталого розвитку «Україна 2020», Коаліційну угоду, Програму діяльності Кабінету Міністрів України, Верховна Рада затвердила План законодавчого забезпечення реформ в Україні. Важливим етапом у створенні законодавчого підґрунтя для змін мало би бути прийняття змін до Конституції України в частині децентралізації.

Наразі не всі положення цього плану виконуються згідно затвердженого графіку, бо життя, як відомо, вносить свої корективи. Верховна Рада — колегіальний орган, а члени коаліції не завжди дотримуються коаліційних зобов’язань, проекти нормативних актів обговорюються, і деколи, після внесення всіх правок, можуть суперечити деяким положенням розроблених фахівцями концепцій. Починаються суперечки, процеси затягуються.

Зокрема, зміни до Конституції,не прийняті парламентом у другому читанні, що ускладнює прийняття багатьох законів, які дозволять остаточно закріпити нові повноваження за громадами, зокрема про територіально-адміністративний устрій, про префектів, про розпорядження земельними ресурсами, «Про місцеве самоврядування в Україні» (нова редакція) тощо.

Але є ще один фактор — питання децентралізації політизувалося у зв’язку зі включенням цього питання до контексту Мінських угод, що є очевидною дипломатичною українською хитрістю. Бо, як зазначалося вище, децентралізація — це не збільшені повноваження регіонів, на радість сепаратистським рухам, як хочеться думати декому. Натомість децентралізація якраз — це збільшені повноваження громад, що є набагато меншими адміністративними суб’єктами. Сепаратисти виникають на рівні регіональних еліт, аж ніяк не на рівні громади, яка не виживе окремо економічно, політично тощо.

Читати до теми: Дев’ять земельних «відтінків», або як громади землю ділитимуть!

Фінансова децентралізація

Наприкінці переломного 2014 року було ухвалено два важливі закони:

• Закон України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи».

• Закон України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин». Ухвалення цього Закону дало можливість громадам навіть до об’єднання відчути переваги децентралізації, бо збільшилися можливості місцевих бюджетів. Власні ресурси місцевих бюджетів зросли майже втричі, загалом обсяг фінансових ресурсів збільшився майже на 15%, що в номінальних цифрах склало 34,1 млрд гривень. Зросли обсяги фінансування освіти (13%) та охорони здоров’я (12%).

Крім того, цього року Державний Фонд регіонального розвитку отримає 5,7 млрд грн із державного бюджету, що, серед іншого, включає 1 млрд грн на реалізацію проектів територіальних громад. Тобто, це означає, що окрім бюджетних коштів, можна виграти державний грант під різні проекти, подавши на розгляд Державного Фонду регіонального розвитку відповідні проектні заявки. 

Об’єднання громад

Головною подією децентралізації 2015 року стало ухвалення 5 лютого 2015 р. Закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад». Ухвалення Закону дало початок дуже важливому процесу укрупнення базових територіально-адміністративних одиниць в Україні, яких до реформи було надзвичайно багато, але ефективність діяльності органів влади там була низька. Ось прості цифри. До реформи в України існувало 11 520 територіальних громад: із них 458 міських, 783 селищних і 10 279 сільських. Після завершення об’єднавчого процесу заплановано створення приблизно 1500 потужних дієздатних громад.

Який прогрес? На сьогодні ми маємо приблизно десяту частину від запланованої цифри — близько 800 громад створили 159 об’єднаних громад. Детальну інформацію про об’єднані громади та карти громад можна знайти за посиланням.

Міфи

Міф №1. Чи не федералізація це часом? Ні. Успішні федеративні країни створювалися з окремих самостійних держав. Наприклад, Сполучені Штати, як пазл, склалися з окремих незалежних штатів. Україна завжди була унітарною країною, і штучно надавати якісь повноваження регіонам означає розхитувати країну. Повноваження передаються не на рівень регіонів, а на рівень об’єднаних громад. 

Міф №2. Децентралізація знищить села. Без грошей, без перспектив, без доріг, без молоді, без людей середнього віку, але з сільрадами, які жевріли на дотаціях до останнього живого пенсіонера — такими були «райдужні» перспективи сіл до реформи. Відтепер у громад набагато більше перспектив, можливостей довести до ладу власну інфраструктуру й населені пункти. 

Міф №3. Не буде сільради — не буде села. Там, де не сидітиме сільський голова, — сидітиме староста, котрий матиме досить багато повноважень та функцій, включно із видачею довідок.

Міф №4. Місцеві князьки творитимуть беззаконня. Контроль з боку самих людей, які обирають собі владу, та контроль з боку держави через інститут префектів, що наглядатимуть за законністю рішень місцевих органів влади створять систему балансів і противаг, як це працює скрізь у світі. Детальніше про інститут префектів в Україні можна дізнатися за посиланням.

Міф №5. Позакривають школи. Міністерство освіти та науки дало чіткі пояснення щодо концепції опірних шкіл, яка полягає в тому, що початкові школи однозначно будуть залишатися там, де є діти такого віку, а діти старшого віку (починаючи з 5 класу) ходитимуть в середні школи, які матимуть змогу забезпечити належний стандарт навчання з відповідною кількістю вчителів, шкільного обладнання і т.п. Детальніше про це можна дізнатися за посиланням.

В чому проблеми процесу децентралізації зараз?

У процесі реформи виникає декілька головних проблем, серед яких можна назвати:

• Непослідовність нормативного забезпечення. Не прийняті зміни до Конституції, що «підвішує» прийняття багатьох важливих нормативних актів.

• Нові кадри, нестача знань, брак відповідальності. До складу місцевого самоврядування прийшло багато активних, хороших людей, які є новачками у владі та потребують знань «з нуля». Та й для досвідчених представників самоврядування, які опинилися в нових умовах, навчання та консультативна допомога не будуть зайвими. Так, наприклад, потребують роз’яснення деякі юридичні питання, пов’язані з діяльністю нових об’єднаних громад. На щастя, таку консультативну і навчальну допомогу можна отримати з різних джерел. Певні роз’яснення, зразки документів можна знайти за посиланням.

• Також одним із чинників, які спричиняють затримки та неузгодженість дій, є складність, багатоплановість реформи. Концепція реформи вимагає узгоджених дій з боку різних секторів, різних міністерств та відомств — зокрема Міністерства освіти та науки, Міністерства соціальної політики, Міністерства охорони здоров’я тощо. Наразі з’явилися позитивні зрушення в такій координації, але про справжню зваженість у роботі говорити однозначно передчасно.

Які подальші кроки у 2016 році?

Головний акцент уряд, разом із донорськими міжнародними організаціями, робить на підтримці об’єднаних громад. Мета — очевидна: зробити ці громади вдалою, яскравою вітриною реформи, щоб у всіх інших не виникало сумнівів щодо доцільності об’єднання.

Мінрегіоном також розроблено 7 законопроектів щодо передачі органам місцевого самоврядування права розпорядження земельними ділянками державної форми власності та розвитку ринку земель, і очевидно, що буде здійснено кроки в напрямку ухвалення хоча би частини з цих законопроектів.