Децентралізація під лупою: аналіз плюсів та мінусів для об’єднаних громад

У попередній статті я писала про те, що об’єднання громад необхідне для концентрації людських, інфраструктурних, земельних ресурсів, щоб нова адміністративна одиниця стала більш потужною та спроможною. Жити у такій громаді для людини означає дуже прості речі — мешкати в селі з тим самим комфортом, що і в місті, або й краще, користуватися транспортом, медичними послугами, мати якісну освіту, доступ до адміністративних, побутових послуг тощо. 

Але логічно, що цього лаконічного пояснення недостатньо для того, щоб зрозуміти, яким це загадковим чином декілька доволі бідних сільрад стануть раптом багатшими. 

Інше часте питання звучить так: припустимо, більш заможним селам можна й об’єднатися, але хто погодиться приєднати до себе бідні та відсталі села, селища та хутори? 

У цій статті ми спробуємо розібратися з цими та іншими питаннями, пов’язаними з вигодами, перевагами, а також не оминемо й деякі проблеми, що виникають на цьому шляху. 

Отже: 

Які вигоди отримають громади безпосередньо після об’єднання? 

• Бюджети об’єднаних громад переводяться на прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом, оскільки вони урівнюються в повноваженнях з містами обласного значення. Ці громади вже не залежатимуть ні від району, ні від міста, ні від області. Фінансування стане дворівневим, прямим: від держави — безпосередньо громаді. 

• У 2016 році з державного бюджету об’єднаним територіальним громадам на розвиток інфраструктури передбачено спеціальну субвенцію в розмірі 1 млрд. гривень. Щоб спростити процес отримання цих коштів для громад, Мінрегіон розробив та затвердив форму заявки, а раніше запропонував типову структуру плану соціально-економічного розвитку, необхідного для отримання субвенції. Ці кошти розподілилися між 159 об’єднаними громадами за чіткою формулою залежно від кількості сільського населення та площі громади. 

• Об’єднаним громадам передаються функції державно архітектурно-будівельної інспекції — важливі функції, пов’язані із введенням в експлуатацію об’єктів будівництва. Як очікується, це значно спростить відповідні процедури, дасть стимул демографічному, економічному, інфраструктурному розвитку. 

• Найближчим часом очікується (але наразі ще остаточно не прийнято законодавчо), що громада розпоряджатиметься землями в нових межах: до Верховної Ради України подано законопроект №4355 від 31.03.2016. В ньому йдеться про передачу в управління об'єднаним територіальним громадам та громадам, які поки ще не об'єдналися, земель, що знаходяться у межах і поза межами населених пунктів, що забезпечить право громад на управління власними ресурсами. Його прийняття сприятиме зміцненню матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування, більш якісному і обґрунтованому плануванню розвитку територій. Важливо і те, що формування дохідної частини бюджету, що базується на сумах плати за землю, буде прозорим та зрозумілим. 

• Уже сьогодні при встановленні орендної плати за землю громада може переглянути ставку і привести її у відповідність до загальнодержавного рівня з вигодою для бюджету. 

• Якщо йдеться про приєднання сільських громад до міста з утворенням так званого муніципалітету, то очевидні переваги вже побудованої, готової міської інфраструктури та управлінських можливостей. Міським громадам це теж вигідно з причин, наведених вище. 

• У цей момент увага багатьох міжнародних донорських проектів прикута до об’єднаних громад. Їм запропоновано різну допомогу — від консультацій та навчання активу й посадовців до конкретних сум допомоги на різні проекти: центри надання адміністративних послуг, інфраструктурні проекти, енергозбереження тощо. В Україну з конкретними цілями допомогти об’єднаним територіальним громадам надійшло декілька десятків мільйонів євро, і цим гріх не скористатися просто зараз. 

Проаналізувавши ці переваги, зможемо знайти відповіді на часті питання щодо того, чому абсолютно «не смертельно» приєднувати бідні громади. Земля і люди — справжнє багатство, а якщо скористатися можливістю відбудови інфраструктури, то ситуація з бідністю та відсталістю може в найближчій перспективі змінитися, бо укрупнятися стратегічно вигідно. Чому? Відповідь проста: ті громади, що спромоглися заохотити до об’єднання більшу кількість територій та людей, що проживають на них, мають кращий бюджет, бо в ньому залишається 60 % податку на доходи фізичних осіб. Як правило, ті громади, що мають близько п’яти тисяч населення, уже не потребують дотацій. Але для того, щоб розвиватися, цього не достатньо, треба нарощувати потенціал і бути ще більшими. 
Наступний аргумент. Один мільярд субвенцій на інфраструктуру (дороги, освітлення, газифікацію, транспортне сполучення та інше) розподіляться пропорційно залежно від площі та кількості населення, а не від економічної спроможності тих чи інших населених пунктів. 

І ще один штрих щодо приєднання бідних громад: це в Європі вже на їх етапі розвитку головна мета децентралізації — розбудова економічної спроможності. В Україні об’єднання громад створює поки що передумови для такого подальшого розвитку економіки, і цим базисом є розбудова інфраструктури, яка не можлива без землі, територій, населення. 

Які нові фінансові можливості громад об’єднаних і не тільки? 

З яких джерел формуються місцеві бюджети? Це, по-перше, трансферти (дотації, субвенції) з центру; по-друге, закріплені доходи зі ставкою, встановленою державою, передусім ПДФО; по-третє, місцеві податки, ставки яких встановлює місцева громада опосередковано через раду, яку вона обрала. 
Це тепер, але так було не завжди. 

З’явилися місцеві податки. 

Надзвичайно цікавою є історія фінансової децентралізації. До 2001 року, ще при Кучмі, регіони на 100 % залежали від Києва. Не маючи власних доходів, місцева влада змушена була нести великі видатки на освіту, медицину.

Бюджетний дефіцит перекривався за рахунок трансфертів з центру, за принципом лояльності до центральної влади. Але у 2001 році сталися суттєві, можна сказати революційні, зміни до Бюджетного кодексу, які були прийняті парламентом. Отже, ручну схему розподілу бюджетних коштів було порушено, бо згідно з новим кодексом 50 % коштів розподілялися за спеціальною формулою. Але все одно місцева влада не мала змоги встановлювати місцеві податки, які могли би залишати у себе на власні потреби. 

Тільки у 2015 році відбувся другий етап реформи міжбюджетних відносин. На місцях з’явилися: 

1) акциз із роздрібного продажу з регульованою ставкою від 2 до 5 %; 
2) податок на нерухомість від 2 % від мінімальної зарплати за метр квадратний, щоправда квартири до 60 кв. м та будинки до 120 кв. м. не обкладатимуться податком. У 2016 році верхня межа ставки податку підвищилася до 3 %; 
3) можливість регулювати ставку плати за землю. 

У сукупності це дало додатково близько 20 % місцевих бюджетів. Кілька років тому це був нуль. 

Щоправда, місцеві бюджети стали передавати на державний рівень 25 % єдиного податку, який раніше на 100 % зачислявся до місцевих бюджетів. Проте дохідна частина місцевих бюджетів суттєво зросла. 

Власні ресурси місцевих бюджетів зросли майже втричі, загалом обсяг фінансових ресурсів збільшився майже на 15 %, що в номінальних цифрах склало 34,1 млрд гривень. Зросли обсяги фінансування освіти (13 %) та охорони здоров’я (12 %). 

Трансферти з центру стали більш ефективними. 

Раніше принципи бюджетного вирівнювання не стимулювали місцеву владу до економічного розвитку. До 2015 року уряд компенсував бюджетні розриви стовідсотково, тому у депресивних регіонів не було ніякої мотивації скорочувати витрати, бо все одно з Києва прийдуть гроші, яких не вистачає. З іншого боку, у тих міст, яким вдавалося заробляти більше, ніж витрачати, надлишок забирали до центрального бюджету, а звідти він йшов на дотації «бідним» регіонам. 
«Хто кого годує» стало лейтмотивом для політичних спекуляцій, які не сприяли єдності країни. 

Відтепер трансфертна політика реалізується таким чином. Економісти порахували середню дохідну спроможність по країні. Хто не в змозі досягти цього середнього показника — отримує лише 80 % від бюджетного розриву, що стимулює їх працювати краще. Ефективні ж регіони не віддають весь надлишок до центрального бюджету, а лише його половину, що є також стимулом для розвитку. Ця система є набагато більш економічно стимулюючою, ніж попередня, що дало свої результати, починаючи з 2015 року. 

Але на цьому шляху були і драматичні моменти. Здобутки без жертв неможливі. У результаті реформи міжбюджетних відносин та податкової реформи доходи від загальнонаціональних податків знизилися, перед урядом постало питання посилення підтримки пенсійного фонду та соцстраху. Витрати, які постійно зростали, на оборону та на обслуговування зовнішніх боргів доповнюють картину. 

Тож уряд (зокрема Міністерство фінансів) намагався дати задніх хід реформі, подавши проект бюджету на 2016 рік, про який голова Верховної Ради Володимир Гройсман висловився так: «Я вважаю, що в проекті бюджету на наступний рік — не децентралізація, а руйнація децентралізації». 

Врешті-решт, децентралізацію відстояли, Комітет з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування запропонував бюджетному комітету доопрацювати закон про бюджет на 2016 рік з урахуванням вимог децентралізації. Проект закону було доопрацьовано і прийнято. 

У підсумку, бюджет-2016 — це стресовий бюджет для держави, хоча і дав нові шанси самоврядуванню. 
Що робити з цими знаннями простим жителям громад? Зрозуміти, що у місцевих очільників уже не вийде у всіх проблемах звинувачувати Київ і суворо питати з них звіту за зароблені та витрачені бюджетні кошти. 

Які проблеми та перешкоди виникають? 

Проблемою є неузгодженість та відставання галузевих міністерств від поточних темпів децентралізації та їх реагування на виклики, які постають перед новоствореними громадами. Часто громади просто не в змозі відповісти на питання своїх членів: що буде з медичним обслуговуванням, освітою, соціальною допомогою, бо не отримують від міністерств чіткого бачення, а тим більше алгоритмів, стандартів чи механізмів реалізації секторальних реформ. 
Наступна проблема, про яку часто згадують, — кадровий голод для нових виконкомів, бо робота в них потребує більшого обсягу знать та досвіду. Зараз і держава, і міжнародна донорська спільнота пропонують активістам, працівникам виконкомів колишніх сільрад та посадовцям органів місцевого самоврядування різноманітні курси, семінари та інші форми навчання, але все треба робити системно, швидко і «на вчора». 

Було і таке, що люди скаржилися на нечітко прописану процедуру реєстрації новоутворених громад. Спочатку законом переписувалося ліквідовувати старі ради. Але знайшовся вихід. Дніпропетровська область першою розробила та подала до Києва пропозиції щодо удосконалення законодавчого поля в цьому питанні і наприкінці 2015 року процедуру реорганізації (а не ліквідації) було узгоджено. Об’єднана громада ставала правонаступником попередніх, набувала права на активи та пасиви попередніх сільрад. На Дніпропетровщині першими зареєстрували виконкоми рад, як юридичні особи, що покращило їх управлінсько-господарську спроможність. 

Іншою проблемою є те, що більшість закладів освіти, культури, охорони здоров’я, які громадам потрібно взяти на баланс, не мають оформлених належним чином установчих документів. 

Перспективи 

Місцеві бюджети зараз володіють ресурсною базою, яка була значно збільшена, і це стосується не лише об’єднаних громад. Робиться все можливе, щоб нові можливості були максимально ефективно реалізовані. У об’єднаних громад є низка преференцій і додаткових можливостей, якими важливо скористатися. 

Об’єднуючись, долаючи певні перешкоди на початку, громади, тим не менше, закладають важливі основи для свого економічного розвитку в перспективі, бо отримують територіальні, земельні, демографічні ресурси, мають змогу облаштувати інфраструктуру.