Ринок землі та розподіл земель на категорії. Чи можливе одне без іншого?

Вже не перший рік ми є свідками словесних баталій щодо ринку землі. Одні гаряче переконують, що невидима рука земельного ринку все врегулює, інші агітують за строгий державний контроль. Однак «віз і нині там», а терміни запровадження вільного ринку ніхто передбачити не може. На мою думку, проблема не в тому, «за» чи «проти», а в тому, як саме його  організувати, на яких засадах, щоб він приносив  найменше незручностей та шкоди і - найбільше користі. У законодавстві повинні бути впроваджені такі правові механізми, які мають зменшити побоювання, які є у значної кількості громадян України.

Так, значна частина населення небезпідставно вважає, що після запровадження ринку землі можливі негативні наслідки, зокрема, ігнорування власниками вимог щодо охорони ґрунтів, невиконання обов’язків щодо належного використання земель, що може призвести до зникнення чорноземів та до псування ґрунтів, їхній забудові або продажу поверхневого шару.

У зв’язку з цим, зверну увагу на одну, на перший погляд, вузькотехнічну складову земельного законодавства. Водночас, саме вона є ключовою, щоби  вирішити згадане питання. Йдеться про розподіл земель сільгосппризначення на групи. Нагадаю, у законодавстві та практиці використовується кілька термінів: «категорії» та «підкатегорії» земель, до «підкатегорій» належать – рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги. Існує також поділ на види угідь – сільськогосподарські та несільськогосподарські угіддя (все це передбачено статтями 19, 22 Земельного кодексу України). Крім цього використовуються терміни «цільове призначення», «цільове використання», «функціональне призначення», «функціональне використання» земель.

Суперечності щодо поділу земель на групи виникли не в останню чергу через те, що у земельному законодавстві наявний поділ земель одночасно за кількома критеріями: 1) за характеристикою землі (власне поділ на категорії); 2) за суб’єктами землекористування – «для ведення особистого селянського господарства», «для ведення фермерського господарства»; 3) за способом використання та метою того, хто використовує, – «для розміщення інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції», «для дослідних і навчальних цілей», «для колективного садівництва», «для ведення товарного сільськогосподарського виробництва» тощо.

На підзаконному рівні мали місце спроби уніфікації поділу земель: так, на сьогодні діє Класифікація видів цільового призначення земель, яку було затверджено Наказом Держкомзему від 23.07.2010  за №548, а до цього існував класифікатор, котрий було затверджений Листом та не було зареєстровано як нормативний акт, однак фактично він застосовувався. Однак наявна класифікація земель не є завершеною і логічною, оскільки поділ на режими використання поєднує різні критерії, відтак поєднується з іншими ознаками, які не є взаємовиключними. Наприклад, якщо рілля була приватизована фермером, то виникає справедливе питання, чи може вона бути забудована, якщо фермер займається переробкою сільськогосподарської продукції (така діяльність фермера передбачена у профільному фермерському законі)? Звичайно, у такому разі слід дотримуватися містобудівного законодавства, але чи містить воно достатньо запобіжників для нецільового використання землі? Вочевидь, що ні. Або інший приклад: у законі сказано, що землі сільськогосподарського призначення можуть бути у користуванні чи власності тільки сільськогосподарських підприємств. Однак таке обмеження легко обходять металургійні підприємства, які мають у власності сільськогосподарські угіддя з цільовим призначенням «для підсобного господарства». Це є можливим, оскільки такий режим використання прямо передбачений земельним законодавством для будь-яких інших підприємств. 

Іншими словами, поділ земель на групи чи категорії, що є на сьогодні, породжує цілий ряд колізій, які можуть виправдовувати фактичне неналежне використання земель. Вочевидь це означає, що такий поділ не є ефективним.

Поділ земель на категорії мав би визначати обов’язки власників щодо режиму використання землі, її охорони тощо. Однак фактично він трактується як право власника використовувати у той спосіб, як він вважає за потрібне – з огляду на специфіку своєї діяльності.

Отже, законодавство, яке стосується поділу земель сільськогосподарського призначення на групи, треба змінювати. Слід встановити поділ земель на групи чи категорії не в залежності від прав власників на здійснення підприємницької чи іншої діяльності, не від того, які права має користувач, а в основу такого поділу покласти характеристики землі, її ознаки, критерії їхнього збереження та охорони, відтак будуть встановлені обов’язки власників чи користувачів таких земель щодо їхнього збереження й охорони.

Чи можна такі критерії встановити, не змінюючи Земельний кодекс України? Звісно, що ні. Категорії земель, їхні характеристики, права та обов’язки щодо них становлять стержень земельного законодавства, відрізняють його від усіх інших галузей права, відтак змінити земельне законодавство у цій частині можна тільки шляхом зміни Земельного кодексу. Водночас зміна у цій частині неможлива шляхом фрагментарних змін, а потребує лише системного підходу. 

Отже, цивілізоване впровадження ринку землі на засадах правової визначеності неможливе без здійснення таких заходів:

― Спростити та систематизувати термінологію, якою позначається поділ земель на групи та категорії, що стосується земель сільськогосподарського призначення; 

― Запровадити чіткий, повний та логічний поділ земель на категорії, який має базуватися не на тому, хто може бути власником землі, не на суб’єктності, не на правах щодо використання землі, а на обов’язках щодо використання та охорони землі, які кореспондують із кожною категорією;

― Законодавство має містити критерії та порядок зміни категорії землі, тобто переходу з однієї категорії до іншої. На сьогодні такого порядку немає; 

― Щодо кожної категорії землі визначити обов’язки власника та користувача щодо охорони та збереження земель, незалежно від того, хто є власником землі;

― Встановити, хто може бути власниками земель певних категорій;

― Відповідні зміни повинні бути запроваджені на рівні закону, тобто Земельного кодексу України;

― Встановити обмеження щодо використання чи власності земель, базуючись саме на новій системі поділу земель на групи;

― Систематизувати та звести воєдино усі вимоги до використання та охорони земель.

Звісно, вказані зміни потребуватимуть системного підходу, що неможливо зробити без прийняття нового Земельного кодексу, де буде відображено такий підхід.