Андрій Мартин: Україна потребує «земельної амністії»

Земельний «автомат Калашнікова» у вигляді Держгеокадастру, інвентаризація земель приватної та державної власності, загальмована децентралізація та вільний ринок без запобіжників. Це чотири «авгієві стайні», які доведеться вичистити новому уряду, парламенту та Президенту Володимиру Зеленському. Імітація не пройде! Як не виплеснути з реформами і «дитя»? Про безпечні шляхи назрілих змін AgroPolit.com поговорив із доктором економічних наук, заступником голови ради Асоціації «Земельна спілка України» Андрієм Мартином:

AgroPolit.com: Чи залишиться такий орган, як Держгеокадастр, якщо в Україні відбувається децентралізація?

Андрій Мартин: Якщо децентралізація буде пріоритетом для нового політичного керівництва країни, то Держгеокадастр щонайменше має бути серйозно структурно реорганізовано. Значна частина тих функцій, які він виконує зараз, цілком органічно можуть бути передані органам місцевого самоврядування.

Інспектор з контролю за використанням земель має бути у виконкомі місцевої ради. Це не справа київських чиновників — вирішувати, кому в селі надавати ділянку. Відповідно, шалена централізація управління землями, яку ми маємо сьогодні, вже давно тільки шкодить розвитку громад.

Андрій Мартин: «Фокуси» Держгеокадастру — що не так у «навколоземельному» відомстві?

AgroPolit.com: Які це функції?

Андрій Мартин: Наприклад, не нормально, коли центральний київський орган намагається здійснювати контроль за використанням та охороною земель. Наприклад, на всю Україну в державних органах земельних ресурсів завжди було близько 500 інспекторів, які займалися перевірками. Але якщо ми маємо одного інспектора на район, де розташовано 50-60 тисяч земельних ділянок, то він, в принципі, ніколи не буде фізично спроможним виявити всі порушення у землекористуванні й, тим більше, притягнути винних до відповідальності. Очевидно, що такі контрольні функції повинні реалізовуватися на тому рівні, де вони будуть найбільш дієвими — на рівні місцевої громади. Інспектор з контролю за використанням земель має бути у виконкомі місцевої ради, тоді він матиме можливість оперативно виявляти й реагувати на всі порушення. Ті люди там живуть і вони все бачать. Бо зараз навіть якщо громадяни чи посадовці місцевого самоврядування виявляють порушення, то мусять скаржитися кудись далеко в область і невідомо скільки чекати, доки звідти пришлють інспектора. Відповідно фіксація порушень займає багато часу, тож такий контроль є неефективним. Саме тому контрольні функції треба передавати на якомога нижчий рівень.

У комунальну власність громад слід передати землі державної власності, адже земельні питання — це завжди питання місцевого життя. Це не справа київських чиновників — вирішувати, кому в селі надавати ділянку. Відповідно, шалена централізація управління землями, яку ми маємо сьогодні, вже давно тільки шкодить розвитку громад. «Ручна» передача земельних ділянок ОТГ, яка триває з минулого року, за великим рахунком, є лише імітацією справжньої децентралізації. Необхідно за законом передати всі ті землі, які не перебувають у користуванні державних підприємств, установ і організацій, у комунальну власність органів місцевого самоврядування й поставити жирну крапку в земельній децентралізації. Землею мають розпоряджатися обрані громадою органи місцевого самоврядування, а не «парашутисти» з Києва, котрих інтереси місцевого населення, як правило, не надто хвилюють.

Хоча нинішня система реєстрації речових прав і нерухомого майна ще не може вважатися ідеальною, проте децентралізація повноважень щодо реєстрації прав на нерухомість дозволила ліквідувати левову частину корупції у цій сфері. Тому те ж саме зараз слід зробити із Державним земельним кадастром — у Києві загалом має стояти лише сервер із кадастровою інформацією. А вносити й надавати інформацію з кадастрової системи повинні кадастрові реєстратори, які будуть посадовими особами місцевого самоврядування або місцевих державних адміністрацій. Сам кадастр має бути максимально публічним та відкритим, а звичайні громадяни повинні мати можливість зареєструвати ділянку у виконкомі місцевої ради.

AgroPolit.com: Тобто зараз громади нічого не вирішують щодо земельних питань?

Андрій Мартин: Великою мірою, сільська громада сьогодні може розпоряджатися лише землями в межах населених пунктів. Та це лише близько 12% земель. Рештою земель на території громад розпоряджаються київські чи призначені з Києва чиновники.

AgroPolit.com: То Держгеокадастр має зникнути у його нинішньому вигляді?

Андрій Мартин: Формально Держгеокадастр пережив уже 5 реорганізацій, але кожного разу це була лише зміна вивіски. Назви мінялися, а сутність — ні.

AgroPolit.com: Інакше кажучи, земельний «автомат Калашникова» має відправитися в музей?

Андрій Мартин: Орган, який маємо сьогодні, вже давно перетворився на своєрідного «земельного монстра», який контролює всі процеси набуття й реалізації прав на землю, тому він має піти в політичне минуле. Хочеться сподіватися, що у майбутньому це буде сервісний орган, який надаватиме громадянам та бізнесу корисні послуги.

Нинішній Держгеокадастр має бути позбавлений розпорядчих і наглядових функцій, щоб перетворитися на відомство, яке надає якісні кадастрові й картографічні сервіси.

AgroPolit.com: Що ще має лишитися у функціоналі цієї земельної агенції. Окрім кадастрового сервера?

Андрій Мартин: В ідеалі, для України був би найбільш корисним варіант, якби нинішні земельні органи були б трансформовані у службу, що займалася б створенням національної інфраструктури геопросторових даних. У Європі й багатьох розвинених країнах вже давно є правило: коли у органів влади є дані із картографічною прив’язкою, наприклад, у землевпорядників, архітекторів, лісників, екологів, геологів, археологів тощо, то всі ці дані треба викладати у відкритий доступ і давати можливість користуватися ними усім охочим. Таким чином можна створювати багато дуже корисних сервісів для бізнесу, органів управління та звичайних громадян. Відповідно, повинен бути орган, який допомагатиме створювати й обслуговувати відповідну інформаційну інфраструктуру. Крім того, завжди має бути відомство, яке створюватиме точні плани й карти на всю територію Україну, щоб вони могли використовуватися у різних сферах: від ведення кадастру та містобудування й закінчуючи національною обороною. Нинішній Держгеокадастр має бути позбавлений розпорядчих і наглядових функцій, щоб перетворитися на відомство, яке надає якісні кадастрові й картографічні сервіси.

Читати до теми: Андрій Мартин: Держгеокадастр і надалі залишатиметься реальним «хазяїном всія земель»

Якщо Верховна Рада України ухвалить закон про передачу в комунальну власність усіх земель, окрім тих, які перебувають у користуванні державних підприємств та установ, реальна децентралізація відбудеться одразу й без зайвих труднощів.

AgroPolit.com: Ви згадали про те, що сьогодні передають землі громадам у ручному порядку. Це, знову ж таки, робить Держгеокадастр?

Андрій Мартин: Є торішнє розпорядження уряду, за яким Держгеокадастр передає земельні ділянки сільськогосподарського призначення об’єднаним територіальним громадам. На жаль, це «ручна» децентралізація, коли Держгеокадастр сам знаходить окремі сільськогосподарські ділянки держаної власності та передає їх ОТГ. Якщо є землі, котрі не сформовані у ділянки, то за бюджетні кошти проводять їхню інвентаризацію, реєструють у земельному кадастрі, й лише тоді передають. Але це неефективний шлях. Навіщо держава повинна витрачати мільйони гривень на кадастрові роботи, на інвентаризацію, якщо насправді все, що потрібно, це один рядок у законі, яким просто передають землі громадам. Якщо Верховна Рада України ухвалить закон про передачу в комунальну власність усіх земель, окрім тих, які перебувають у користуванні державних підприємств та установ, реальна децентралізація відбудеться одразу й без зайвих труднощів.

AgroPolit.com: Що робити з інвентаризацією земель? Була ж заява від керівників Держгеокадастру, що на її завершення потрібно ще 5 років, бо інвентаризовано тільки 80 відсотків всіх земель. І причина недоінвентаризації — нестача ресурсів.

Андрій Мартин: Сьогодні із загальної кількості земель, які залишилися у державній власності, близько 70% — це ліси, а не землі сільськогосподарського призначення. Звісно, хотілося б, щоб наш земельний кадастр був якомога повніший. Але повірте: інвентаризація земель не є самоціллю. Головне завдання — не просто інвентаризувати землі, щоб вони «висіли» в кадастрі, а знайти їм гарних господарів-користувачів, які ефективно використовуватимуть землю та сплачуватимуть податки. Ну, а заповнення земельного кадастру інформацією в Україні, навіть без якихось спеціальних державних програм, відбувається доволі швидко. Щороку в земельному кадастрі Україні додатково з’являється близько мільйона земельних ділянок. Такими темпами за 6-7 років наповненість вітчизняного земельного кадастру відомостями про земельні ділянки перевищить 90%.

Інша справа, що є дуже багато земельних ділянок, які належать громадянам і сформовані ще в радянський час, або в перші роки незалежності України. Ці земельні ділянки нерідко не зареєстровані у Державному земельному кадастрі. Оце є справжньою проблемою і її слід вирішувати. Тут дійсно корисними могли б бути державні програми, які допомогли б усім тим, хто з тих чи інших причин не зареєстрував свою землю в кадастрі, здійснити це із мінімальними затратами грошей та часу.

Близько 5-6 млн земельних ділянок перебувають поза кадастровим обліком

Читати до теми: Корупція в оренді державних земель може відродитися завдяки старанням депутатів

AgroPolit.com: Скільки у нас такої незареєстрованої землі?

Андрій Мартин: Точної статистики немає, але близько 5-6 млн земельних ділянок перебувають поза кадастровим обліком, хоча значна частина цих земель розташована в межах населених пунктів. І це не пайові ділянки, адже приватні сільськогосподарські землі досить непогано зареєстровані у кадастрі. Умовно «проблемними» є передусім присадибні земельні ділянки та ділянки під садівництво, які формувалися ще у радянський час та в роки незалежності України.

Точну площу державних земель в даному випадку важко оцінити, бо ніхто точно не знає, скільки їх у власності держави. Щодо приватних паїв, ситуація набагато краща: до кадастру внесено понад 83% паїв.

Дивитися до теми: Карта виділення державних земель фермерським господарствам в Україні: оренда, емфітемзіс, власність на постійне користування 

AgroPolit.com: Який відсоток сільськогосподарських земель загалом по Україні неінвентаризований Держгеокадастром?

Андрій Мартин: Точну площу державних земель в даному випадку важко оцінити, бо ніхто точно не знає, скільки їх у власності держави. Щодо приватних паїв, ситуація набагато краща: до кадастру внесено понад 83% паїв.

AgroPolit.com: А що з державними?

Андрій Мартин: В Україні ніколи не було точного обліку земель, а цифри відомчої статистики завжди були приблизними. Коректніше говорити про угіддя окремих землекористувачів. Наприклад, державні підприємства Мінагрополітики чи державні підприємства НААН. Багато державних підприємств ніколи не переймалися виконанням землевпорядних робіт та реєстрацію своїх землекористувань у кадастрі, вважаючи, що їхні права на землю засвідчуєються «серпасто-молоткастими» державними актами радянської доби. Ще одна проблема — землі державних сільськогосподарських підприємства — це, зазвичай, великі земельні масиви у сотні гектарів, тому інвентаризацію інколи не хочуть розпочинати, бо в таких ділянок сотні суміжників із купою проблем, невирішеними спорами, «накладками» на інші землекористування тощо. Невеличкій присадибній ділянці завжди набагато легше встановити межі, ніж великому земельному масиву.

Читати до теми: Гадання на кадастровій «гущі» — про рік роботи Держгеокадастру

AgroPolit.com: Чи можна в умовах незнання ситуації у державі щодо землі, починати земельну реформу?

Андрій Мартин: Якраз навпаки. Продовження земельної реформи і запуск ринку земель будуть величезним стимулом для того, щоб власники й землекористувачі задумались над тим, де їхня земля. Чомусь мало хто звертає увагу, що в Україні неможливо продавати чи брати в оренду земельні ділянки, якщо вони не зареєстровані у земельному кадастрі. Тому бажання розпорядитися землею буде найбільшим стимулом, щоби внести відомості про неї в кадастр. Якщо ж держава або громада захоче щось зробити зі своєю землею, то, доки відповідні ділянки не будуть належним чином сформовані та зареєстровані в кадастрі, жодні угоди з ними неможливі. Тому слід запам’ятати важливе правило — у ринковому обігу зможуть взяти участь лише ті ділянки, які без помилок зареєстровані у кадастрі, а все інше буде й надалі «неліквідом».

AgroPolit.com: Але ж це відповідальність держави. Виходить, вона сама не хоче прозорого користування своїх земель.

Андрій Мартин: Скоріше, це питання дещо іншого плану: наскільки самі землекористувачі зацікавлені в належному обліку своїх земель? Крім того, величезна проблема на сьогодні — неймовірна забюрократизованість навколоземельних процедур. Іншими словами, технічно зареєструвати земельну ділянку нескладно: викликайте землевпорядника, він швидко обміряє фактичні межі, зробить документацію і підготує файли для внесення в кадастр. Проблеми виникають далі, на етапі погоджень землевпорядної документації з чиновниками, реєстраторами, прийнятті рішення про надання ділянки. На жаль, недоброчесні чиновники нерідко розглядають неоформлені землі як своєрідне джерело «умовно вільних» земель, які можна «понадкушувати» з країв, комусь роздати тощо.

Слід серйозно дерегулювати процедури формування та реєстрації земельних ділянок, плюс запровадити просту процедуру виправлення кадастрових помилок

AgroPolit.com: Чи можна починати земельну реформу без завершення земельної інвентаризації?

Андрій Мартин: Сама по собі інвентаризація не є обов’язковою для ринку земель. Наприклад, зараз заблоковано ринковий обіг лише земель сільськогосподарського призначення, а несільськогосподарські землі можна спокійно купувати та продавати. Проте стан реєстрації несільськогосподарських земель суттєво гірший, аніж сільськогосподарських. І це зовсім не заважає ринку. Коли ви розпоряджаєтеся своєю земельною ділянкою, зовсім необов’язково мати відомості про всі землі України — головне, щоб конкретно ця ділянка була зареєстрована у кадастровій системі.

AgroPolit.com: Тож треба зробити земельну гільйотину?

Андрій Мартин: Слід серйозно дерегулювати процедури формування та реєстрації земельних ділянок, плюс запровадити просту процедуру виправлення кадастрових помилок. Адже керівники багатьох державних підприємств та установ мають цікаву дилему — підприємство має радянський державний акт, в якому написано, що у нього 1000 га землі. Але за час земельної реформи, яка триває вже чверть століття, землю «з країв» уже понадкушували. Щось роздали людям, щось кудись пішло — і зараз по факту лишилося 800 га. Керівник підприємства все це знає, тож йому не потрібна інвентаризація, бо тоді саме йому доведеться пояснювати прокурору, куди поділися 200 га. Тут уже краще без інвентаризацій роками «вірити», що із радянських часів у землекористуванні нічого не змінилося.

Земельну амністію можна оголосити, приміром, за вилученням ділянок, які відбулися до 2015 року.

AgroPolit.com: Що ж робити?

Андрій Мартин: Україна потребує своєрідної «земельної амністії», щоби легалізувати сучасне землекористування державних та комунальних підприємств і установ. Якщо цього не зробимо, то багато землекористувачів будуть максимально відтягувати інвентаризацію земель просто, щоб не показувати фактичні втрати земель, які відбулися за чверть сторіччя земельної реформи. Поточний керівник державного підприємства не має відповідати за рішення попередників.

Дуже перешкоджає ефективному управлінню державними та комунальними землями безоплатна приватизація земель. Зараз масова для України проблема, коли Держгеокадастр проводить інвентаризацію нових земельних ділянок і передає ОТГ, але надалі небайдужі громадяни, які побачили в кадастрі «нові» ділянки, масово починають писати заяви про бажання приватизувати тут 2 гектари під особисте селянське господарство. Тож як тільки інвентаризація виявляє десь вільні землі, моментально з’являються десятки громадян, які хотіли б її отримати безоплатно. Тому, поки не відбудеться реформування або зміна підходів до безплатної роздачі землі на рівні законодавства, інвентаризація земель не приноситиме особливої користі громадам.

AgroPolit.com: Якщо вільну землю віддадуть ОТГ, вони ж не зобов’язані її розпайовувати по 2 га за заявками? 

Андрій Мартин: Насправді серйозних законних підстав, щоб відмовити громадянину в безоплатній приватизації, немає. Громадянин подасть у суд на громаду і зможе в порядку забезпечення позову навіть домогтися заборони для ради взагалі розпоряджатися цією землею, доки йому не видадуть законних 2 га на його особисте селянське господарство.

AgroPolit.com: Навіть якщо він не проживає на території ОТГ?

Андрій Мартин: Так. Конституція України забороняє дискримінацію за місцем проживання.

AgroPolit.com: А чи не вийде так, що коли відбудеться ця земельна амністія, пробачать цілком можливі гріхи уже не попередників, а тих, хто наживається?

Андрій Мартин: Безперечно, такий ризик є.

AgroPolit.com: Як відсіяти це земельне болітце, яке формується сьогодні?

Андрій Мартин: Щодо кожного землекористувача треба дуже ретельно вивчати ситуацію: коли, в який період пішли ті чи інші землі, як це відбулося. Можна обмежити термін дії земельної амністії до 2002 року, коли набрав чинності нинішній Земельний кодекс України. А якщо якісь зміни відбулися вже після набуття ним чинності, то ні. Може бути й інший термін: Наприклад, Цивільний кодекс України установлює термін позовної давності за спорами — за загальним правилом, це три роки. Тому земельну амністію можна оголосити, приміром, за вилученням ділянок, які відбулися до 2015 року.

Українське суспільство й політикум наразі не готові навіть обговорювати можливість допуску іноземців на український ринок. Але іноземним компаніям сама власність на землю нецікава

AgroPolit.com: Президент анонсував зрушення земельного питання восени. Але ж іще не застосовано багато запобіжників для відкриття ринку. Чи встигнемо їх прийняти ?

Андрій Мартин: Весь сенс прийняття закону про обіг земель полягає в тому, що власне в ньому мають бути прописані запобіжники від того, чого боїться суспільство. За великим рахунком, сьогодні в законодавстві залишилося дописати дві великі речі — це визначення того, хто може покупцями чи набувачами прав на сільськогосподарські землі — від цього залежатиме, як буде функціонувати ринок, в якому форматі, хто буде на ньому займати домінуюче становище. І друге — це обмеження щодо концентрації землі в одних руках або у групи пов’язаних осіб. Оце і є головною метаою закону про обіг земель. Фактично все інше у нас в законодавстві вже є.

AgroPolit.com: Механізм трастів дозволяє концентрувати земельні наділи, навіть якщо не буде норми про юридичних осіб, котрі можуть купувати?

Андрій Мартин: Під трастами мається на увазі юридична особа з довірчим управлінням майном. Але я переконаний, якщо у нас допустять юридичних осіб на ринок, то для них будуть доволі суворі обмеження. Наприклад, швидше за, буде вимога, що мати у власності землю зможуть лише сільськогосподарські компанії з українськими кінцевими бенефіціарами тобто власниками яких є лише громадяни України. Простежити, чи є особа сільськогосподарським виробником, можна за даними державних реєстрів та податкової.

AgroPolit.com: А іноземців-власників — ні?

Андрій Мартин: Українське суспільство й політикум наразі не готові навіть обговорювати можливість допуску іноземців на український ринок. Але іноземним компаніям сама власність на землю нецікава. Їх інтерес — агробізнес як вид діяльності, здатний приносити прибуток. Якщо у нас будуть зберігатися нинішні умови оренди земель, то іноземці чудово почуватимуться в Україні. Договір оренди земельної ділянки тривалістю 49 років — це, вважайте, власність.

Сьогодні українські землі на умовах оренди масово використовує іноземний агробізнес, який без проблем купує українські агропідприємства і сам виступає орендарем. Іноземцям великих перешкод для роботи в сільському господарстві нині немає. Ринок оренди землі в Україні не обмежений жодним чином. Ви можете орендувати скільки завгодно землі в будь-яких місцях уі в будь-якій кількості.

AgroPolit.com: Але багатьом не подобається залежність від українських орендодавців. Хотілося б бути кінцевим набувачем.

Андрій Мартин: Особисто я мрію про те, аби нинішні українські орендодавці рано чи пізно почали самостійно господарювати на своїй землі.

AgroPolit.com: Сьогодні в Україні обговорюється такий варіант земельної реформи у команді президента, як виставлення на продаж передусім консолідованих земельних масивів. Умовно є згода 75% власників паїв на полі — продавати.

Андрій Мартин: Це нереальний сценарій, бо коли ми кажемо про приватні земельні ділянки, то кожне поле — це 30 окремих власників. Ніхто не примусить їх спільно розпоряджатися власним майном.

Якщо держава спершу, не дай Бог, почне розпродаж державних земель, ще й цілими підприємствами, то це призведе до соціальних заворушень на місцях

AgroPolit.com: Але ж сьогодні вони здаються орендодавцями?  

Андрій Мартин: У випадку оренди власники земельних ділянок між собою ніяк не взаємодіють. Вони взаємодіють тільки з орендарем, який ходить і домовляється з ними, укладає договори оренди. Якщо ж ви захочете придбати цю землю, то ніколи всі 30 власників ділянок на полі не захочуть продати їх одночасно. І примусити їх до цього буде неможливо. Посеред поля буде 1-2 ділянки, чиїм власникам треба зараз гроші, а решті — ні. Вони мають власні плани, що робити із власною землею.

У кращому випадку після відкриття ринку до 10% власників земельних ділянок захочуть їх продати. Всі решта будуть іще думати, а більшість взагалі не захоче нічого продавати. Це особистий вибір власника, що робити із його майном.

AgroPolit.com: Це для тих, у кого є земельні паї, а от для державних земель якраз вибудовується цей варіант.

Андрій Мартин: Із державними землями проблема буде в іншому. Землекористування державних сільськогосподарських підприємств — це сільради, у яких взагалі не було паювання. Тобто у них є селяни колишні працівники та пенсіонери, які взагалі паї не отримали. У сусідніх сільрадах всі з паями, бо там було колективне підприємство, а у громадах із державним підприємством — «голі й босі». Тому зрозуміло, що таких громадах місцеві жителі мріють, що держава нарешті розпаює землю і видасть їм паї. Якщо держава спершу, не дай Бог, почне розпродаж державних земель, ще й цілими підприємствами, то це призведе до соціальних заворушень на місцях. Тож політикуму взагалі треба дуже обережно ставитися до ідеї «розпродажу» державних земель. Оптимальний варіант: віддати ці землі сільській громаді — нехай вона сама вирішує, що з нею робити. Захоче — розпаює серед місцевого населення, ні — передасть на торги. Врешті, ми повинні пам’ятати, що навіть якщо землю передаємо в оренду, то орендна плата як за державні, так і за комунальні землі, все одно іде в місцевий бюджет. Тому державі особливого сенсу виступати «торговцем» немає. Хай вже краще торгує той орган, у чий бюджет підуть гроші.

AgroPolit.com: Або заради відкату?

Андрій Мартин: Треба вибудовувати законодавство, за якого чиновникам про «відкати» доведеться забути.

ТРИ ПОРАДИ ЗЕЛЕНСЬКОМУ

AgroPolit.com: Підсумовуючи нашу з вами розмову, три земельні поради новому президентові та його політичній силі, яка готує зараз земельні закони.

Андрій Мартин: По-перше, менше популізму й більше реальної лібералізації земельних відносин, адже 18 років поспіль продовжувати мораторій і не давати громадянам розпоряджатися їхнім власним майном — це вже відвертий театр абсурду. Друге — країні потрібна системна дерегуляція і перебудова органів, які опікуються земельними відносинами, адже якщо політичне керівництво країни хоче отримати підтримку земельної реформи з боку суспільства, воно має продемонструвати готовність рішуче змінювати державні органи, що мають хронічні проблеми. Ну, а по-третє, сьогодні ми дуже часто забуваємо, що земля — це не лише економічний актив, це ще й важлива частина довкілля. Час задуматися про охорону земель та збереження родючості ґрунтів, бо із такою інтенсивністю експлуатації земельних ресурсів ми ризикуємо залишити нашим дітям та онукам пустелю.

Наталія Білоусова, головний редактор AgroPolit.com