Анатолій Мірошниченко: Підвищення ролі громад у будь-яких питаннях, пов'язаних із життям ОТГ – це крок у протилежний бік від корупції

Нещодавно призначений на посаду першого заступника голови Держгеокадастру Анатолій Мірошниченко розповів в інтерв'ю AgroPolit.com власне бачення законодавчих та земельних ініціатив, які, в тому числі і йому, доведеться втілювати найближчим часом. Ми дізналися його позицію по земельній реформі, реструктуризації Держгеокадастру та про причини, які змусили науковця та юриста податися в земельну політику.

AgroPolit.com: Розкажіть, будь ласка, дещо з вашої біографії, як ви опинилися на посаді першого заступника голови Держгеокадастру, чим займалися до цього?

Анатолій Мірошниченко: З 1999 року я займаюся викладацькою роботою. Розпочав свою кар'єру з посади асистента кафедри трудового, земельного та аграрного права юридичного факультету КНУ ім. Тараса Шевченка. В подальшому очолював новостворену кафедру земельного та аграрного права в цьому ж університеті, отримав професорське звання, працював заступником декана юридичного факультету з міжнародних зв'язків. З 2000 року є адвокатом. У 2015 році був призначений з'їздом представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ членом Вищої ради юстиції (з 2017 року – Вища рада правосуддя). Після спливу повноважень члена ВРП у 2019 році займався юридичною практикою паралельно з викладацькою роботою. А у жовтні 2020 року, пройшовши відбір, був призначений першим заступником Голови Держгеокадастру.

Тож земельним правом займаюся давно, саме тому вибір пав на Держгеокадастр. Протягом усієї професійної кар’єри мої інтереси як викладача та юриста пов'язані із земельними відносинами, і посада першого заступника голови Держгеокадастру дає шанс реалізувати деякі з моїх ідей з вдосконалення вітчизняного земельного законодавства.

AgroPolit.com: Як ви вважаєте, які ключові питання має вирішувати законопроєкт №2194 «Про внесення змін до Земельного кодексу України та інших законодавчих актів щодо удосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин»?

Анатолій Мірошниченко: Ключовим моментом закону, на мою думку, є передача державних земель за межами населених пунктів у комунальну власність. Ця реформа давно назріла і перезріла. Також надважливим питанням є дерегуляція у сфері земельних відносин. Тут є дуже багато складових, але, у першу чергу, варто звернути увагу на відмову від державної експертизи землевпорядної документації як такої; на істотне звуження сфери застосування погоджень документації із землеустрою та низку інших, не таких радикальних, але не менш значних новел. Законопроєкт великий за обсягом, і «води» там немає.

AgroPolit.com: Які повноваження отримає пересічна ОТГ після ухвалення законопроєкту 2194, окрім тих, які мала раніше, і чи це піде їй на користь?

Анатолій Мірошниченко: Перш за все – вони отримають землю. Згідно зіст. 142 Конституції, земля – матеріальна основа місцевого самоврядування. Але цитування Конституції навіть не потрібне, щоб зрозуміти основне: для здійснення місцевого самоврядування потрібні ресурси, і найбільш важливий та цінний ресурс – це земля. Маючи землю у своєму розпорядженні, місцеві громади зможуть мобілізувати додаткові кошти до місцевих бюджетів, а додаткові кошти, я сподіваюся, допоможуть зробити багато корисного для членів відповідних громад.

Читати до теми: Речове право — реєстрація його орендарями та наслідки для наповнення бюджетів ОТГ

AgroPolit.com: Якщо люди на рівні місцевих рад зможуть самі змінювати призначення земельних ділянок, чи не призведе це до плутанини чи маніпуляцій або ж до скорочення кількості земель сільгосппризначення? Чи немає побоювань, що голови ОТГ розпаюють все «потрібним людям»?

Анатолій Мірошниченко: Такі побоювання безпідставні, на це є ціла низка аргументів. Хоча почати, мабуть, потрібно з того, що у нас справді є зловживання, від цього нікуди не дітися: на посадах розставлені живі люди, які мають змогу змінювати цільове призначення землі, і це десь люди більш, десь менш сумлінні. Але це наші співвітчизники – продукт нашого суспільства і діти свого часу.

На мою думку, коли рішення ухвалює рада, а не чиновник, який робить це одноосібно, вірогідність корупційної складової суттєво зменшується. Тому підвищення ролі громад у будь-яких питаннях, пов'язаних із життям ОТГ – це крок у протилежний бік від корупції.

Власне, щодо зміни цільового призначення землі – це окреме питання. Законопроєкт №2194 радикальний, але, на мій погляд, є перспективи піти ще далі.Я – послідовний противник поділу земель за основним цільовим призначенням на категорії, адже є регулювання використання земель, планування використання земель. Територіальне планування використання земель здійснюється в різних формах: є містобудівна документація, є землевпорядна документація і є визначення цільового призначення кожної земельної ділянки «в ручному режимі» шляхом встановлення або зміни її цільового призначення. Як на мене, план або схема – це правильно, а ручне регулювання – ні. Колізії (між планувальною документацією та цільовим призначення конкретної ділянки) – це також неправильно. Крок, який передбачається законопроєктом 2194 – це, на мою думку, крок у правильному напрямку.

Є ще закон 711-IX (колишній законопроєкт №2280) «Про внесення змін до Земельного кодексу України та інших законодавчих актів щодо планування використання земель» – тут ця ідея реалізована в більш послідовному вигляді: є відповідна планувальна документація, і на неї робиться головний наголос у плануванні використання земель та визначенні цільового призначення конкретних земельних ділянок. Забігаючи наперед, скажу, що, окрім нашарування у вигляді цільового призначення конкретної ділянки, у нас є таке поняття, як «особливо цінні землі». Від цього поняття також пропонується відійти, але це не означає, що зникає особливий режим тих земель, які сьогодні відносяться до особливо цінних. Нікуди не зникає законодавство про землі природно-заповідного фонду, і якщо якась територія оголошена заповідником, то вона заповідником і залишиться. Буде здійснюватися особлива охорона цих земель, і змінити її цільове призначення можна винятково за встановленою дуже складною процедурою.

Якщо йдеться про сільськогосподарські землі, то там також є додаткові механізми запобігання їх переведенню у несільськогосподарське користування. Не варто забувати, зокрема, про механізм відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва, коли розглядається економічний чинник зміни цільового призначення землі. Тобто при зміні цільового призначення сільськогосподарської ділянки зацікавлена особа має подивитися, чи є у цьому економічний сенс, адже доведеться компенсувати втрати сільськогосподарського виробництва. Тому ще раз повторю: на мій погляд, побоювання щодо масової необґрунтованої зміни цільового призначення земельних ділянок безпідставні.

AgroPolit.com: Але ж навіть у Верховній Раді перед голосуванням за проєкт 2194 було подано і ухвалено поправку, хоча і не ухвалено сам закон, про цінні землі, які повинні мати особливий правовий статус агрономічних і екологічних ґрунтів?

Анатолій Мірошниченко: Мені не хотілося б, щоб ця ідея була врахована в остаточному тексті закону. Я свої аргументи пояснив. Народні депутати, я вважаю, також можуть помилятися, а іноді, на жаль, є випадки, коли ми бачимо свідоме маніпулювання, коли проблема роздувається там, де її немає. В цьому випадку особливо цінні землі – це «п'яте колесо». Цей інститут, механізм для віднесення земель до особливо цінних, на моє переконання, нічого позитивного для фактичної охорони земель не робить. Інша справа, що може бути вдосконалений вже наявний механізм охорони сільськогосподарських земель – хоча б вже згаданий механізм відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва.

Читати до теми: Чи зобов’язаний власник земельної ділянки дбати про якість грунту

AgroPolit.com: Для забезпечення публічності землекористування законопроєктом передбачена система моніторингу, яка дозволить отримувати узагальнені дані щодо кількості земель у власності тієї чи іншої фізичної/юридичної особи. Як вона буде працювати?

Анатолій Мірошниченко: Шляхом використання вже наявних реєстрів і налагодження інформаційної взаємодії між ними. Я хочу зауважити, що на першому етапі відкриття ринку земель набуття права володіння землею передбачено виключно для фізичних осіб, громадян України, за певними незначними винятками. А загалом, це завдання сьогодні вирішується дуже просто: є державний реєстр прав на нерухоме майно і, якщо мені пам'ять не зраджує, за 20 грн. кожен може провести пошук і побачити, скільки нерухомого майна, в тому числі і земельних ділянок, належить певній особі. Тому тут немає особливих складнощів.

Стане складніше, коли на ринок допустять юридичних осіб, але за планом це станеться у 2024 році, і тому ще є час, щоб вирішити проблему швидкої і зручної перевірки дотримання вимог закону юридичними особами. У мене немає сумнівів, що взаємодія між реєстрами буде налагоджена таким чином, що можна буде, наприклад, в автоматичному режимі дізнатися, чи дотримується норма щодо наділення землі в одні руки – це не таке вже й складне завдання.

AgroPolit.com: Розкажіть, будь-ласка, більш детально про проблематику погодження землевпорядної документації, яка існує сьогодні?

Анатолій Мірошниченко: Для прикладу, одна з найбільш поширених підстав для негативної оцінки документації із землеустрою у процедурі її погодження, державної експертизи та затвердження – це відсутність (або «неналежне») погодження меж земельної ділянки, при цьому робиться посилання на ст.198 ЗКУ (регламентує проведення «кадастрових зйомок»). Така практика не ґрунтується на законі, який не включає матеріали кадастрових зйомок до жодного із різновидів документації із землеустрою.

На стадії погодження державної експертизи та затвердження документації в більшості випадків немає також підстав перевіряти, як було здійснено передачу межових знаків на зберігання (і, відповідно, чи підписали «суміжники» необхідний акт) – адже підстави для встановлення межових знаків виникнуть лише після затвердження відповідної документації. На це звертається увага у листі Держгеокадастру.

AgroPolit.com: Прокоментуйте, будь ласка, заяву противників цього законопроєкту про те, що у проєкті 2194 передбачається набуття у власність іноземними особами земельних ділянок сільськогосподарського призначення і вони зможуть змінити її цільове призначення? Як це узгоджується із Земельним кодексом України, де іноземці виключені з кола покупців?

Анатолій Мірошниченко: Перш за все, я хотів би звернути увагу на той факт, що і зараз можна змінювати цільове призначення приватної земельної ділянки. Але є низка обмежень можливості такої зміни: законодавчі, планувальні, економічні. І чомусь масово це не відбувається. Чомусь «жахливі» іноземці не реалізовують цю схему. Видно, що причин для цього чимало, але відповідь може звучати і так: результат не вартий витрачених зусиль.

По-друге, норму про недопуск іноземців на український ринок землі можна розглядатияк заборону іноземцям інвестувати в українську економіку. Що стосується прикладів з історією різних країн та участі іноземців у ринку землі, там є як негативні приклади, так і позитивні. Звичайно, треба дивитися на причинно-наслідкові зв'язки. Я вважаю, що в нашому випадку треба дивитися на близьке зарубіжжя. Україна прагне до Європейського Союзу, а одним із стовпів ЄС є так званий принцип вільного руху капіталу, що передбачає можливість вільного інвестування в нерухомість. І це стосується не тільки громадян ЄС, а й представників третіх країн.

Читати до теми: Головні виклики АПК у 2021 році: ринок землі, посуха, зрошення, експорт, фермерство, елеватори, зовнішні ринки, додана вартість, форварди, залізниця, кредитування

Україна, підписуючи Угоду про асоціацію з ЄС, зробила застереження і, застосувавши певний принцип, використала обмеження в частині земельних ділянок. Але потрібно дивитися на логіку, ідею, ідеологію, яка стоїть в основі процвітання Євросоюзу. А це, серед іншого – і принцип вільного руху капіталу.

AgroPolit.com: Як ви вважаєте, чому законопроєкт не отримав необхідної кількості голосів у залі ВР під час голосування, якщо він несе лише позитивні зміни для земельної децентралізації та місцевих громад?

Анатолій Мірошниченко: У будь-якому великому документі, на кшталт законопроєкту 2194, є суперечливі моменти, і можливо, що він не позбавлений певних вад і має перспективибути покращеним. Але моє враження – це досить прогресивний документ, якщо брати суму тих положень, які там містяться.

Його відправили на повторне друге читання, і, на мою думку, це рішення –питання «внутрішньої кухні» парламенту. Від категоричних коментарів я утримаюсь, скажу лише, що тут вирішальну роль зіграла комбінація факторів: дехто міг реально помилитися і не розібратися в суті законопроєкту, а дехто не проголосував за прогресивні положення свідомо, захищаючи власні інтереси.

AgroPolit.com: За останні роки, коли Держгеокадастр розпоряджався землями, які розташовані поза межами населеного пункту, ми мали змогу спостерігати чимало корупційних моментів, які радше стосувалися документально-фінансової площини, ніж політичної. Чи змінить ситуацію на краще ухвалення законопроєкту 2194?

Анатолій Мірошниченко: Перша теза: розпорядження землями державної форми власності органами Держгеокадастру – це біль, і, м'яко кажучи, ніхто не буде зараз заперечувати, що проблем в цій сфері багато і це проблеми серйозні. І саме з урахуванням цих проблем Держгеокадастром  розпочато процес передачі земель, якими він розпоряджається, в комунальну власність (не очікуючи ухваленняпроєкту 2194). Цей процес буде завершено у будь-якому разі.

Ми дуже сподіваємося, що законопроєкт №2194 буде ухвалений, але навіть якщо цього не станеться, Держгеокадастр позбавиться земель державної форми власності і функції його зміняться. Землі перейдуть ОТГ. Щось залишиться, але ці залишки будуть стосуватися того, що було пропущено під час інвентаризації. Також повністю зникне функція державної експертизи, істотно звузиться функція погодження документації землеустрою.

Якщо йдеться про реєстрацію земельних ділянок, то закон передбачає пілотний проєкт, який надасть можливість державної реєстрацій земельних ділянок сертифікованим землевпорядникам. Тому, в принципі, функцію реєстрації Держгеокадастр збереже, але вона істотно видозміниться і, напевне, буде спрямована на контроль за тим, наскільки правильно проводять реєстрацію земельних ділянок інженери-землевпорядники.

Читати до теми: Земельна реформа 2021 – дорожня карта запуску ринку землі

Контрольні функції залишаються у Держгеокадастру, але частину їх буде передано органам місцевого самоврядування. Це дозволить Держгеокадастру дещо переосмислити свою роль у здійсненні контролю. Я сподіваюся, що її вдасться вивести на дещо вищий рівень, зокрема, зараз обговорюється перспектива використання даних дистанційного зондування землі при проведенні чи, принаймні, плануванні проведення перевірок. Також ми націлені на подальшу діджиталізацію Держгеокадастру, на зручність користування сервісами. Тому функція зведення Державного земельного кадастру залишиться, але вона буде видозмінена.

AgroPolit.com: Розкажіть, будь ласка, детальніше про об'єднання реєстрів: навіщо це робиться, як воно відбувається і скільки часу це займе?

Анатолій Мірошниченко: Перш за все варто зауважити, що якогось єдиного сталого бачення на сьогодні немає. Ідея є, але вона постійно видозмінюється. На сьогодні бачення таке: має бути створений адресний реєстр, але він буде працювати в складі будівельного реєстру, і Державний реєстр речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, Державний земельний кадастр та інші види природоресурсних кадастрів, а також будівний кадастр продовжать самостійне існування. Тобто станом на сьогодні вони продовжують існувати окремо і не зливаються в один, але нагальною є потреба у налагодженні інформаційної взаємодії між цими реєстрами. На мій погляд, основою для цього є земля, тому всі кадастри і реєстри, у тому числі і будівельний та адресний – повинні мати своєю основою Державний земельний кадастр. Наприклад, адресний реєстр має бути не просто табличкою з адресами, а повинен містити відомості про те, де саме розташований об'єкт, з відображенням конкретної адреси та прив’язкою до конкретної земельної ділянки.

Тож поки що йдеться не стільки про формальне об'єднання реєстрів, скільки про уніфікацію та налагодження інформаційної взаємодії. Це і зручність користування, і підвищення контролю за їх достовірністю та чимало інших функцій.

AgroPolit.com: Чи задоволені в Держгеокадастрі фінансовим забезпеченням майбутніх змін, бюджетними питаннями, особливо коли мова заходить про нововведення в системі НГО, забезпеченням регіональних відділків?

Анатолій Мірошниченко: Зміни в Держгеокадастрі, оте «звуження» функцій, передбачає і скорочення витрат та зменшення кількості персоналу, що, відповідно вивільнить певну частину фінансів. Причому зменшення штату неможливе і без ухвалення законопроєкту №2194. Скорочення передбачається за рахунок передачі земель громадам, за рахунок реалізації концепції єдиної юридичної особи, коли можна буде зекономити за рахунок того, що сервісні функції в Держгеокадастрі будуть здійснюватися більш централізовано (адміністрування кадрів, бухгалтерія і т.д.). Штат планується скоротити більше ніж на 50 %.

Частина з посад, що скорочуються – це просто незайняті ставки, але, на жаль, також будуть і зайняті посади, які потрібно скоротити, щоб установа працювала більш ефективно. Частину вивільнених коштів планується пустити на системні зміни в роботі Держгеокадастру.

AgroPolit.com: У МЕРТі кажуть, що 500 млн грн буде достатньо на земельні кредити у 2021 році, які знадобляться для запуску земельної реформи. Ви згодні з цією цифрою чи потрібно більше?

Анатолій Мірошниченко: Грошей ніколи не буває достатньо, але я думаю, що навіть якщо кредити не видаватимуться зовсім, то ринок буде запущений. Буде банківське кредитування. Звичайно, що з державною допомогою все пройде краще та ефективніше. Але, на мій погляд, ринок вдало запуститься й без цього.

AgroPolit.com: Що буде із землями фермерів, які вони отримували ще у 1990-х роках (500 тис. га цієї землі), її виставлятимуть на продаж?

Анатолій Мірошниченко: В цьому питання варто зважати на практику Великої палати Верховного Суду. Право постійного користування, наприклад, у разі смерті фермера не втрачається, воно зберігається за фермерським господарством. Окрім того, Верховний Суд висловив позицію, що навіть якщо господарство не створене, то право на володіння нікуди не дівається, воно успадковується.

В законі №552 передбачений механізм пільгового викупу цих земель, я думаю, що ним варто скористатися, але якщо навіть цього не буде зроблено, то право постійного користування залишиться, воно не припиниться.

AgroPolit.com:Як триваєпроцеспередачі землі громадам: які регіони вже передані і який план до кінця року?

Анатолій Мірошниченко: Всього планується передати близько 2 млн га земель. Станом на 10 грудня поточного року вже передано 431 тис. га. Динаміка, на мій погляд, досить позитивна, особливо зважаючи на той факт, що була затримка через те, що не набули повноважень новообрані ради та голови, зараз ця затримка усунута. Тож можна розраховувати, що такими темпами основна частина земель буде передана ще в 2020 році. Звісно, що проблемні питання можуть розтягнути цей процес не тільки на наступний рік, якісь поодинокі моменти можуть зайняти більш тривалий час.

AgroPolit.com: У Держгеокадастру на балансі є землі, які перебувають у користуванні інших відомств. В управлінні та обробітку НААН, Міноборони, Пенітенціарної служби, аграрних держпідприємств. Таких с/г земель понад 750 тис. га. Нещодавно депутати запропонували здавати ці землі, а не продавати. Ваше ставлення до цієї пропозиції?

Анатолій Мірошниченко: Як ідея – це мені подобається. Варто зважати, що є багато земель, які використовуються нераціонально. Скажімо, вони не потрібні для здійснення основної діяльності. Наприклад, є чимало полігонів, які не використовуються, й інших прикладів вистачає. Проблема має кілька рішень. Перш за все, варто зауважити, що у профільному комітеті як один з пріоритетів – розгляд питання трансформації права постійного користування в право господарського відання. Що це дасть?

Якщо ми говоримо про якесь державне підприємство чи установу, то непотрібне їм зараз нерухоме майно (крім земельних ділянок) вони можуть здати в оренду – за умови отримання певних дозволів і за певною процедурою. Така сама логіка має діяти щодо земельних ділянок. Трансформація постійного користування в господарське відання вирішує це питання. На мій погляд, є певні правові рішення і в межах наявного законодавства, однак вони складніші і досить суперечливі. На мою думку, основним критерієм у процесі передачі державного майна в користування має бути прозорість і конкурентність. Це повною мірою стосується і землі.

AgroPolit.com: Роман Лещенко заявляв раніше, що для нормальної роботи Держгеокадастру та загалом всієї системи земельних відносин потрібно, щоб парламент ухвалив, окрім названих, ще кілька законів. Серед них такі:

• про інтеграцію супутникового моніторингу в загальну систему земельних відносин України;
• про об’єднання земельного кадастрового реєстру і реєстру речових прав на нерухоме майно Мін’юсту;
• про монетизацію безоплатної приватизації землі;
• про використання земель Держгеокадастру, які перебувають на акті постійного користування (землі НААН, Міноборони, Міносвіти і так далі – в обсязі 750 тис. га).

На якому етапі кожен із цих документів?

Анатолій Мірошниченко: про 2194 – вже говорили. Законопроєкт 2195 про електронні торги, на мій погляд – це також дуже важливий закон, він ухвалений в першому читанні, готується до другого.

У профільному комітеті також готується до другого читання законопроєкт про паювання земель держпідприємств. У планах комітету найближчим часом винести цей законопроєкт у сесійну залу.

Законопроєкт щодо трансформації права постійного користування в право господарського відання і оперативне управління наразі обговорюється, і я сподіваюся, що питання його формального внесення – це питання найближчого майбутнього.

Зараз розроблено проєкт закону про консолідацію земель, Держгеокадастромініційовано обговорення цього проєкту. Варто визнати, що воно досить буремне і не дуже просте, однак ми просуваємося вперед, і я маю надію, що невдовзі він опиниться в Раді.

Є також напрацювання щодо монетизації безоплатної приватизації землі. Проєкт готовий, обговорення тривають, але, на жаль – це не питання найближчої перспективи. З погляду Держгеокадастру все готове для того, щоб за сприятливої політичної ситуації рухати цю ініціативу вперед.

До важливих питань, які мають бути вирішені найближчим часом, варто додати законопроєкт щодо забезпечення єдності юридичної долі будівель і споруд, а також земельної ділянки, на якій ці будівлі і споруди розташовані.

Я сподіваюся, що це питання, які найближчим часом будуть вирішуватися.