Анатолій Мірошниченко: На всіх землі не вистачить

Про готовність громад та пересічних громадян до ринку землі, аграрну реформу, законодавчі зміни та їх наслідки для Держгеокадастру і землекористувачів AgroРolit.com дискутував у ексклюзивному інтерв'ю із експертом у сфері правового регулювання земельних відносин, першим заступником голови Держгеокадастру Анатолієм Мірошниченком.

AgroPolit.com: З якими земельними питаннями сьогодні найчастіше звертаються громадяни до Держгеокадастру?

Анатолій Мірошниченко: Земельна тема сьогодні актуальна як ніколи. Чимало запитань виникає щодо приватизації земельних ділянок. Хоча всі вільні сільськогосподарські землі передані до комунальної власності законом 1423-ІХ (законопроєкт – 2194), громадяни продовжують звертатися до Держгеокадастру, не розуміючи, що він землею вже не розпоряджається. Також багато питань про оформлення земельних ділянок, право на які виникло раніше і які не внесені до Державного земельного кадастру (до його електронної версії). І, звісно, надходить чимало запитань, пов'язаних з порушеннями земельного законодавства, насамперед, коли заявники вважають, що їхні сусіди припустилися порушень – це третя категорія найбільш поширених звернень до служби. І саме питання, пов'язані з межовими спорами, найскладніше вирішувати. Загалом, більшість спорів між сусідами можна конструктивно вирішити, лише коли є співпраця сусідів. Держгеокадастр не завжди може з цими питаннями ефективно допомогти, особливо в тих випадках, коли потрібно розробляти землевпорядну документацію або вносити до неї зміни. Тут багато залежить від замовника.

Люди не завжди розуміють, чому вони мають звертатися до землевпорядної організації, сплачувати кошти за роботу, адже свого часу вони отримали всі «необхідні документи», а тут – виникають якісь додаткові витрати. Це досить важко сприймається.

Читайте до теми: Земельна децентралізація і громади: як зміниться життя ОТГ після запуску ринку землі та закону про геопросторові дані?

AgroPolit.com: Нещодавно Кабмін затвердив правила перевірки власників земельних ділянок. Як ви вважаєте, наскільки у документі чітко прописаний алгоритм дій нотаріуса, зокрема те, у який спосіб він повинен перевіряти власника земельної ділянки сільськогосподарського призначення, щоб уникнути перевищення лімітів та інших порушень?

Анатолій Мірошниченко: На мій погляд, алгоритм цілком робочий. Нотаріус буде здійснювати пошук за Державним реєстром речових прав на нерухоме майно і за Державним земельним кадастром. Але я хотів би звернути увагу на те, що перевірка дотримання вимог закону – це, в першу чергу, справа самого суб'єкта, який набуває землю у власність, адже це в його інтересах. Люди зацікавлені самі стежити за тим, щоб не наразитися на юридичні ризики і дотриматися вимог закону. Звичайно, нотаріус також буде перевіряти та контролювати процес. Крім того, після набуття права власностібуде діяти ще один контрольний інструмент – моніторинг ринку земель, який здійснюватиметься Держгеокадастром, допоможе відстежити кількість земель, набутих у власність певним суб’єктом. Якщо хтось вийде за встановлені законом межі у 100 гектарів, будуть застосовуватися санкції: закон передбачає конфіскацію надлишкових ділянок.

AgroPolit.com: На якому етапі сьогодні перебуває процес оптимізації систем органів Держгеокадастру, які результати ви можете озвучити, дедлайни?

Анатолій Мірошниченко: Важлива віха в роботі структури – це набуття чинності законом №1423. Зараз під його положення переглядаються функції Держгеокадастру, причому як центрального апарату, так і головних управлінь Держгеокадастру в областях. Будуть переглянуті положення, також буде переглянута і штатна структура. Ця робота поки що триває.

З початку 2022 року набирає чинності постанова Кабінету Міністрів про істотне скорочення кількості штату Держгеокадастру. Думаю, що з урахуванням нових функцій структури, кількість працівників після скорочення буде адекватною функціоналу.

Земельний довідник України 2020 — інфографічний навігатор по ринку землі

Скачайте довідник українською або англійською мовою.

AgroPolit.com: Які практичні зрушення в роботі Держгеокадастру дало ухвалення закону 1423-IX (законопроєкт №2194)?

Анатолій Мірошниченко: Перш за все, скасовуються найбільш корупційно небезпечні функції Держгеокадастру – це розпорядження землями сільгосппризначення, погодження та державна експертиза документації землеустрою, видача дозволів на зняття родючого шару ґрунту.

Відповідно, це дозволить вивільнити ресурси і направити їх на удосконалення ведення Державного земельного кадастру, підвищення інтенсивності та ефективності контролю за використанням та охороною земель, цифровізацію структури. В результаті, як ми сподіваємося, орган буде перетворений на справжню сервісну організацію, яка обслуговуватиме громадян і суспільство в цілому.

Читайте до теми: Земельна реформа України: ринок землі, оренда, паї, емфітевзис, передача землі громадам, ціна 1 га

AgroPolit.com: Як ви оцінюєте законопроєкт №5385 «Про внесення змін до Земельного кодексу України про скасування інституту права постійного користування земельними ділянками», чи не призведе він до перерозподілу земель між великими компаніями та холдингами?

Анатолій Мірошниченко: Щодо перерозподілу земель, на мій погляд – побоювання безпідставні. Важливий нюанс – законопроєкт 5385 не передбачає припинення наявних прав. Цей проєкт закону передбачає, що наявні права будуть трансформовані в господарське відання і оперативне управління. Тобто, на мій погляд, правовий стан господарств буде більш стійким і землекористувачі від цього лише виграють. Інша річ, що в майбутньому, скажімо так, буде більш проблематично набувати безоплатно державні і комунальні землі в користування. Зауважу, що, на мою думку, такі можливості у будь-якому разіпотрібно «звужувати». Можливо, під час розгляду закону будуть досягнуті компроміси; вже зрозуміло, що вони матимуть місце в частині релігійних організацій.

Наскільки мені відомо, обговорюється варіант, коли для релігійних організацій буде надано достатньо тривалий перехідний період, протягом якого вони зможуть отримувати землю на праві постійного користування. Але останнє слово за законодавцями.

AgroPolit.com: Як ви поясните потребу в ускладненні процедури безоплатного доступу до комунальних земель. Адже, відповідно до нових правил, тепер потрібно дві третини голосів місцевої ради, щоб ухвалити відповідне рішення?

Анатолій Мірошниченко: Якщо ви маєте на увазі кваліфіковану більшість, якою має бути ухвалено рішення про приватизацію – це пов'язано із запобіганням зловживанням та розбазарюванню комунальних земель. Не секрет, що Геокадастр не дуже якісно справлявся із функцією роздачі земель під час безоплатної приватизації, впевнений, що ради як обрані громадою органи з цим впораються краще, але і тут потрібні запобіжники. Азагалом, до так званої безоплатної приватизації як до явища я ставлюся негативно. Думаю, що ми прийдемо до того, щоб відмовитися від безоплатної приватизації в її нинішньому вигляді, можливо, завдяки монетизації відповідного права.

Зрозуміло, що на всіх землі не вистачить, якщо ми говоримо щось інше – це або обман, або самообман. А якщо якогось ресурсу не вистачає на всіх – з’являється можливість для «маневру», іншими словами – можливість для корупції. Тож правило про дві третини складу місцевої ради – це своєрідний запобіжник. Законодавець вирішив, що розумним буде встановити правило про дві третини голосів. Напевне, коли дві третини місцевої ради погоджується передати право користування землею – більше немає причин на когось кивати, і вже немає сумнівів, що ухвалене рішення відповідає не лише букві, а і духу закону, інтересам громади.

Аграрне законодавство

Аграрне законодавство: стислий опис основних аграрних законів та проектів

AgroPolit.com: Якщо, наприклад, особа використовувала земельну ділянку протягом 15 років, але не має прав на неї, чи може вона звернутися до органів місцевого самоврядування та приватизувати таку ділянку?

Анатолій Мірошниченко: Звичайно, звернутися така особа може, і раніше, до останніх законодавчих змін, така можливість також існувала (ст. 119 Земельного кодексу «Набуття права на земельну ділянку за давністю користування» якраз це і передбачає). Але звернутися може і той, хто користувався ділянкою менш тривалий строк, з перервами, і навіть недобросовісно. Тобто стаття Земельного кодексу про набувальну давність декларативна, вона не дає переваг тому, хто тривалий час добросовісно використовував земельну ділянку, більш того, вона не розрізняє ситуацію з безпідставним добросовісним користуванням і ситуацію, коли заявник ділянкою не користувався взагалі. У всіх випадках все залежить від рішення органів, які ухвалюють рішення про приватизацію.

AgroPolit.com: Через що можуть відмовити користувачу у внесенні відомостей про земельну ділянку до Держгеокадастру і які мають бути його подальші кроки?

Анатолій Мірошниченко: Якщо коротко – через невідповідність поданих документів законодавству, варіантів такої невідповідностідуже багато. Ми намагаємося боротися із відмовами, коли вони надумані і формальні, адже не будь-яка формальна невідповідність законодавству має спричиняти відмову у реєстрації. З цього приводу на офіційному вебсайті Держгеокадастру розміщена низка листів з роз'ясненнями, хоча вони і не вирішують всіх питань, адже існує низка суб'єктивних причин, які універсальними методами вирішити неможливо.

Коли людина отримує відмову, перш за все, треба критично подивитися, наскільки ця відмова обґрунтована. Досить часто заявники вважають, що відмова апріорі незаконна. Якщо це дійсно так, то зі скаргою варто звернутися до Держгеокадастру або до суду і таким чином захищати свої права.

Карта громад України

Знайдіть свою міську, сільську та селищну раду і подивіться, як депутати проголосували за продажу с/г землі та зняття мораторію.

Але, як засвідчує досвід, більшість відмов є обґрунтованими. У таких випадках варто звернутися до землевпорядника, який розробляв документи.

Іноді ситуація може бути спірною, але в цій ситуації часто також можна дослухатися до рекомендацій Держгеокадастру і внести зміни до документації у той спосіб, що рекомендує Державний кадастровий реєстратор.

Читайте до теми: П'ять законодавчих кроків до земельної реформи: земельна дерегуляція, податки, кредитування, право користування землею та зміни до системи управління

AgroPolit.com: Чи отримали землекористувачі після ухвалення ключових земельних законів забезпечення першочергового права купівлі землі, яку використовують? Йдеться про порядок забезпечення переважного права на придбання землекористувачем земельної ділянки, в тому числі і в закон про нотаріат, де має бути передбачено право орендаря на переуступку першочергового права викупу фізичній особі, яка має право купувати землю.

Анатолій Мірошниченко: Так, переважне право наразі гарантоване законом. Закон виписаний детально, а передбачений ним механізм є дієвим. Зрозуміло, хто і що має робити для того, щоб реалізувати переважне право. Основні функції покладаються на нотаріуса. Переважне право можна і реалізувати, і уступити. Тобто проблем з реалізацією, на мій погляд, не буде.

Якщо до цього переважне право було певною мірою декларативним, то зараз дійсно з'являються механізми. Це не означає, що зникнуть всі суперечливі моменти і не буде виникати спорів, але, як на мене, таких спорів буде небагато, і закон дає чітку основу для їх вирішення.

AgroPolit.com: Чи вплине спрощення процедури виготовлення та погодження землевпорядної документації на коло повноважень сертифікованих інженерів-землевпорядників?

Анатолій Мірошниченко: Звичайно, ці відносини істотно дерегульовані. Істотно змінені вимоги до документації землеустрою – вони спрощені, вони стають більш раціональними та більш спрямованими на зміст, а не на форму. Сама процедура зазнала змін. Більше непотрібні погодження, непотрібна державна експертиза землевпорядної документації.

З іншого боку, суттєво підвищується ступінь відповідальності інженерів-землевпорядників. На мій погляд – це правильно, адже вони виконують роботу, отримують за це кошти і мають нести відповідальність за якість цієї роботи. Закон передбачає страхування цієї відповідальності – це досить цікава новела. Вона дещо відстрочена у часі (на півроку) до набрання чинності, однак в перспективі буде істотно сприяти захисту інтересів замовника, а з іншого боку – дисциплінуватиме інженерів-землевпорядників, які, як я сподіваюся, будуть більше цінувати свій статус, набуття якого означатиме не лише зусилля із отримання сертифікату, але і понесення витрат на страховку. .

AgroPolit.com: Розкажіть, будь ласка, як сьогодні триває внесення відомостей до Державного земельного кадастру та чи вирішена проблема з анулюванням доступу до систем ДЗК конкретним державним кадастровим реєстраторам, коли мова заходить про оскарження їхніх рішень, дій та бездіяльності?

Анатолій Мірошниченко: Можливість анулювання доступу до Держгеокадастру існувала і раніше, хоча і виникали певні проблемні моменти, в першу чергу процедурного характеру, які ми методично вирішуємо. У подальшому функція блокування залишиться і буде вдосконалюватися.

AgroPolit.com: Як ви прокоментуєте заяви представників ринку про те, що й надалі відбувається збільшення випадків незаконної реєстрації кадастрових номерів на земельні ділянки та внесення відомостей до реєстру, хоча в Мін'юсті кажуть, що протягом останніх п’яти місяців немає жодного звернення з такою проблемою? Наскільки сьогодні технічні інструменти блокування готові до роботи, та наскільки ефективно спрацюють острівці безпеки?

Анатолій Мірошниченко: Незаконна реєстрація – це досить розлоге поняття, хоча, кажучи відверто,таке явище присутнє. На жаль, доки є людський фактор в роботі служби, будуть зустрічатися і можливості і для помилок, і для певних зловживань. Для вирішення цього питання надважливо, щоб існував механізм оперативного реагування на виявлені порушення.

Сьогодні ми все ще працюємо над вдосконаленням механізму оскарження рішень і бездіяльності державних кадастрових реєстраторів. Також законом 1423 передбачений пілотний проєкт, в рамках якого повноваження кадастровихреєстраторів здійснюватимуть сертифіковані інженери-землевпорядники. Закон прямо згадує про механізми перегляду їхніх рішень, але, на мій погляд, необхідно встановити єдині загальні правила як для інженерів-землевпорядників, так і для Державних кадастрових реєстраторів. Йдеться про створення ефективного адміністративного оскарження до того моменту, поки не зареєстровані речові права на земельну ділянку. Тоді ситуацію просто повернути до початкового стану. Якщо зареєстровані права, без втручання суду повернення в первісний стан і ефективний захист порушених прав стають практично неможливими.

Ми працюємо над цим питанням і в перспективі плануємо закріпити правило, згідно з яким буде існувати певний період після ухвалення рішення державного реєстратора і до реєстрації речових прав, коли рішення щодо реєстрації можна буде ефективно оскаржити в адміністративному порядку.

Щоб це здійснити на практиці, крім вдосконалення нормативно-правового регулювання, ми працюємо над змінами в програмному забезпеченні ведення ДЗК, вдосконалюємо організаційну структуру Держгеокадастру. Є спеціальний відділ, який займатиметься розглядом скарг на рішення, дії та бездіяльність реєстраторів. Тому, на мій погляд, проблема існує, але ми її усвідомлюємо і готові комплексно вирішувати.

Читати до теми: Антирейдерські запобіжники від Мін'юсту – захист майнових прав та попередження втручання у реєстри

AgroPolit.com: У квітні Верховна Рада внесла зміни до Земельного Кодексу. Відтак, 131 стаття тепер отримала примітку, яка віддає пріоритет на купівлю земель фізичним особам та організаціям, які мають ліцензію на видобуток надр. Поясніть, будь ласка, про які саме землі йдетьсята на яких умовах можна розпочати розробку копалин?

Анатолій Мірошниченко: Як на мене, ця норма не зовсім виправдана, адже власники ліцензій на використання надр більше зацікавлені у земельній ділянці і, напевне, можуть і більше заплатити – це не найбідніші суб'єкти господарювання, які потребують захисту за допомогою такого інструменту, як переважне право. Але законодавецьсказав своє слово: справді, користувачі надр мають переважне право, і жодної трагедії я цьому не бачу.

Дійсно, такі користувачі можуть придбати ділянку, але це не означає, що автоматично змінюється цільове призначення такої ділянки. Є процедура зміни цільового призначення та інструменти, які запобігають необґрунтованому переведенню земельної ділянки сільськогосподарського призначення в інші форми використання земель, в тому числі і так звані втрати земель сільськогосподарського виробництва, які передбачають необхідність (у разі зміни цільового призначення) заплатити чималі кошти. Знову ж таки, у нас немає дозволу/вимог про зняття родючого шару ґрунту, але є вимоги щодо охорони земель. До родючого шару ґрунту потрібно ставитися бережливо. Та й, зрештою, ніхто не скасовував відповідальності за порушення правил використання земель.

Якщо правила зміни цільового призначення порушені, якщо ділянці завдано шкоду, то можлива відповідальність, до кримінальної включно (передбаченоїст. 254 Кримінального кодексу).

Тож нічого страшного від норми про переважне право очікувати не варто, принаймні нових проблем вона не створює.

AgroPolit.com:Як ви вважаєте, наскільки доцільною можна вважати норму про зміну цільового призначення земельної ділянки, чи не спричиняє вона більше пересторог, ніж позитивних моментів? Наприклад, якщо претендент на видобуток копалин хоче для цього придбати право на розробку на сільгоспземлях і громада з цим погоджується, яким може бути розвиток ситуації?

Анатолій Мірошниченко: Якщо б йшлося про компанію, то їм би довелося, як мінімум, чекати 2024 року, коли до ринку допустять юридичних осіб. Втім, їм доступне право оренди, можна право сервітуту оформити. Фізичні особи, справді.

Хочу звернути увагу, що правила про порядок зміни цільового призначення земельних ділянок для потреб, пов’язаних із користуванням надрами, наразі не змінилися. Зараз використовувати надра, дотримуючись всіх правил зі зміни цільового призначення, зняття верхнього шару ґрунту та охорони ґрунтів загалом. Це достатньо складні процедури, і я не думаю, що ті компанії, які мають дозвільну документацію на використання надр, матимуть проблеми з розвитком бізнесу. Як правило – це потужні організації з професійним юридичним супроводом.

AgroPolit.com: Прокоментуйте, будь ласка, законопроєкт № 0850 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо єдиної правової долі земельної ділянки та розміщеного на ній об'єкта нерухомості)». Наскільки виправдана «автоматичність» переходу прав користування земельною ділянкою при переході права власності на розташовану на ній споруду до нового власника майна?

Анатолій Мірошниченко: Власне, будь-яка нерухомість пов'язана із землею, на якій вона розташована,в силу самої природи речей. Закон це має враховувати. В ідеалі і споруда, і земельна ділянка, на якій ця споруда побудована, мають вважатися єдиним об'єктом. На жаль, в Україні це не так, тож потрібно якомога ближче привести регулювання обороту землі та нерухомості до концепції «єдиного об'єкта». Земля та нерухомість, яка на ній розміщена, мають брати участь у обігу разом. З цим мало хто сперечається. Але постають технічні питання.

Сьогодні ми маємо законопроєкт 0850, який мав ці питання вирішувати. Також в Раді зареєстрований закон авторства Ігоря Фріса – №5248 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо одночасного переходу прав на земельну ділянку у зв`язку з переходом прав на об'єкт нерухомого майна, який на ній розташовано)». Цей другий закон дещо по-іншому передбачає вирішення технічних питань.

На мою думку, проєкт Ігоря Фріса більш збалансований, і здається, що у Верховній Раді вже є консенсус з приводу розуміння, що саме за допомогою цього законопроєкту можна вирішити питання.

Читайте до теми: Недореформований Держгеокадастр – невирішені питання: категорії та види земель і їх цільове призначення

AgroPolit.com: Нещодавно у Раді був зареєстрований законопроєкт №5600, одна з норм якого передбачає підвищення податку на продаж земельної ділянки – з нинішніх 5% ПДФО до 18% (якщо ділянка перепродається втретє). На думку авторів, це має зняти перестороги щодо спекуляцій землею. Як ви вважаєте, наскільки виправдані такі кроки?

Анатолій Мірошниченко: Я не підтримую такий підхід і сподіваюся, що редакція цієї норми буде переглянута. В Україні серйозною проблемою є надмірне роздроблення земель, малоземелля, дрібноземелля. І на нас неминуче очікує процес консолідації земель. Не повинен середній розмір земельної ділянки становити 4 га (в середньому). Площа має збільшуватися для ефективного і прибуткового господарювання. Тому створення перешкод на цьому шляху –як на мене,шкідлива ініціатива.

Треба стежити не за тим, скільки раз відчужується земля, а як вона використовується. Якщо неправильно – треба штрафувати, навіть до кримінальної відповідальності притягувати, але у запропонований спосібми нічого гарного і позитивного не доб'ємося.

Я вже не кажу про те, що ринок завжди знайде спосіб, як досягти консолідації земель, і єдине, на що вплине така норма, – це підвищаться трансакційні витрати і юристи трохи більше на цьому зароблять.

AgroPolit.com: Як ви оцінюєте готовність місцевих громад до ухвалення управлінських рішень щодо розпорядження землями?

Анатолій Мірошниченко: Ступінь готовності до нових умов у різних регіонах країни дуже різниться, але альтернативидецентралізаціїнемає. І я переконаний, що громади мають набагато вищі шанси грамотно розпорядитися землею, ніж призначений посадовець, який сидить десь в обласному центрі чи столиці.

Україна може прийти до процвітання лише за умови, якщо будуть створені самодостатні процвітаючі громади. Проблеми з готовністю, є і ними потрібно займатися. Держгеокадастр регулярно бере участь у вебінарах, які організують профільні асоціації та інші неурядові організації, що представляють ОТГ. Як правило, великі громади, до яких входять міста, більше готові до ринку землі і майбутніх змін, більш дрібні, сільські громади демонструють гіршу готовність. Але ми готові працювати зі всіма та вдосконалювати необхідні навички, напрацьовувати базу знань разом з громадами.