Віртуальні кордони об’єднаних громад. Без зміни законів децентралізація провалиться

Об’єднані територіальні громади існують швидше у віртуальному просторі та на паперах, аніж реально. Адже зрозуміти чітко, де на мапі України закінчується територія однієї ОТГ, а де починається інша, сказати  сьогодні фактично неможливо – навіть документи із землеустрою не дають відповіді на це. Так само немає жодних даних про ці громади на картографічних схемах, за якими можуть орієнтуватися фізичні та юридичні особи (фермери чи інвестори), котрі захочуть на них працювати. Сьогодні немає жодного закону, який би по суті визначав, що таке ОТГ. Про такий набір проблем земельної децентралізації і їхнє вирішення розповіли на круглому столі в Національній академії  аграрних наук (НААН) вчені, представники аграрних асоціацій та Держгеокадастру.

Читати до теми: Кому «халявної» землі від КМУ, або Чи стали громади реальними власниками обіцяних Гройсманом сільгоспземель?

Розпочинаючи обговорення, президент НААН Ярослав Гадзало повідомив, що на 10 серпня 3702 територіальні громади об’єдналися у 803 об’єднані територіальні громади, серед них 98 очікують рішення ЦВК про призначення перших виборів. В ОТГ наразі проживають 6,8 млн осіб (19,4%) всіх українців (без урахування тимчасово окупованої території). Водночас 7250 (66,2% територіальних громад) залишаються необ’єднаними. Наразі 128 районів мають покриття території ОТГ на рівні 50-99%, а 116 районів узагалі не утворили жодної об’єднаної територіальної громади.Найвищі показники в Житомирській, Хмельницькій, Чернігівській областях, найгірші — у Вінницькій, Закарпатській і Київській.

Моніторинг ситуації засвідчує, що місцевим лідерам у багатьох районах не вдалося впоратися зі страхами, розвінчати міфи, здолати скептицизм мешканців і схилити противників реформ на бік змін. Процес приєднання громад до вже об’єднаних є швидшим, ніж первинне об’єднання. У результаті ні приєднання, ні об’єднання на одній четвертій території країни не проводиться», — розповідає Ярослав Гадзало.

Ярослав Гадзало пояснив, що одна з найголовніших проблем полягає в тому, що Конституція України досівідображає реального стану речей унаслідок об’єднання громад, змін адміністративно-територіального устрою, розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та державними адміністраціями. В результаті за чотири роки жодної територіальної громади не внесено до Державного земельного кадастру. 

ОБ’ЄДНАНИМ ГРОМАДАМ КОНСТИТУЦІЯ – НЕ  УКАЗ

Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси у межах території України є об’єктами права власності українського народу – сказано у ст. 13 Конституції України (КУ). А відповідно до  статті 133 КУ, систему адміністративного-територіального устрою України становлять Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони у містах, селища та села. Також вказано, що від імені народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Ст. 14 КУ називає землю багатством, яке перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону. Це  так мало б бути за буквою закону,  а що ж по  факту?

«За чотири роки у земельному кадастрі нуль інформації про землекористування об’єднаними територіальними громадами. То є громади, чи нема, скажіть мені, будь ласка?! – їх нема!.. Є тільки голови ОТГ, але немає території. У Конституції України ОТГ не є одиницею адміністративного рівня», – сказав під час зустрічі з колегами академік, радник президії НААН Леонід Новаковський.

Опиратися на проектну документацію, яку розробили та затвердили раніше для сільських та селищних рад, щоб працювати та розпоряджатися землями ОТГ, сьогодні не можна. Хоча б тому, що до об’єднаних громад увійшли сільські та селищні ради з різних районів, а часом і областей. Відповідно, бюджети, з яких фінансувалися сільради та які тепер зібрані в одній ОТГ, різні. Карти районів з областями, та місця, де нині на умовах домовленостей розташовані громади – це дві різні реальності.

Створювалися ОТГ – чи було закладено якість та принципи в основу? Тепер маємо, що одна ОТГ містить 36 населених пунктів, а друга – 4 населені пункти. Є ще так, що в одній ОТГ – 15, а поруч із нею – ОТГ, де лише один населений пункт. І ніхто не знає, чи то угіддя там, чи промислове підприємство. І які критерії чи умови, щоб могла розвиватися та ОТГ, або щоб прийшов інвестор і вклав туди гроші», – продовжує  описувати  колізії,  які виникають на практиці  з  існуванням ОТГ, професор, декан землевпорядного факультету Львівського національного аграрного університету Михайло Ступень.

Читати до теми: Децентралізація в Україні — райони, які зникають, нові області й мегаполіси

«ОСУЧАСНЕНИЙ КОМУНІЗМ» У РАМКАХ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ

Об’єднані громади створювали  як альтернативу та доповнення районним радам, щоб «примирити» багаті села з іншими. Таким чином, за рахунок багатих мають вийти зі злиднів бідні. У цьому переконує заступник голови Комітету з питань аграрної політики та земельних відносин Верховної Ради Григорій Заболотний.

Щоб зберегти населений пункт, треба приєднати слабкого до сильнішого. Щоб за рахунок сильного можна було підтримати слабкого, передусім як населений пункт. А потім, використовуючи його ресурс – землю, зуміти організувати так виробництво, щоб достатньо коштів одержати, щоб можна було стати самозабезпеченим, а потім і мати розширене виробництво», – пояснює мету задуму він.

Та згадує часи 1990-х, коли сільради мали багато грошей, а ресурси ділилися між радгоспами. Мовляв, через кризу та дефіцит тоді подробилися територіальні бюджети, стало забагато чиновників. Тепер, через майже 30 років, час знову об’єднуватись і мати більше спільного.

У нас сьогодні море сільрад, де є два об’єкти – кладовище та сміттєзвалище, може, десь початкова школа… злиднів море з’явилося. Бюджети сільської ради – тільки начальство, всі портфелі носити хочуть. А в портфелі нічого покласти, діри з усіх кінців», – заявив Заболотний. І додав: «Скажіть, наприклад, Вінницькій області потрібно 740 сільських рад, які є сьогодні? Ви ж їх не запам’ятаєте, тільки якщо будете носити з собою список. Треба стільки? Не треба… Треба провести цю реформу. Але ресурс – це не тільки земля, а й люди. А в когось уже й людей нема, вже і працювати нема кому».

Читати до теми: Земельна децентралізація — Show Is Go On, або Як Гройсман «кинув» Порошенка на землі!

Якщо розглядати ОТГ з перспективи фінансового розвитку – мають бути бюджети, які забезпечать їхню роботу. У період старту кампанії зі створення ОТГ жителів населених пунктів мотивували грішми – мовляв, отримаєте надходження з державного бюджету на ремонт школи, дорогу, опалення. Керівники новостворених ОТГ наввипередки звітували про автобуси, які придбали на кошти, котрі отримала громада, ремонти та пластикові вікна у дитсадках та амбулаторіях. Жителі сусідніх сіл мали побачити на прикладі – нова форма організації вигідна, працює, тому треба йти за сучасними віяннями та створювати свою громаду. Тепер історія звучить інакше – фінансування з держкошика обмежене, треба шукати своє.

«Держава не може збільшити надходження до ОТГ, тому треба думати, як збільшити надходження від ресурсів. На території будь-якої сільської чи селищної ради ми бачимо, що на 13% використовується ресурс, – каже директор навчально-наукового Інституту економіки та екології природокористування Державної екологічної академії післядипломної освіти та управління Мінприроди професор Антон Третяк. – Ми говоримо, що маємо багаті землі, багаті ліси. Та як зробити їхню капіталізацію на територіях ОТГ, щоби більше поповнити бюджет, більше було робочих місць на цій території? Тоді бюджет ОТГ зможе забезпечити себе».

Вчений розповідає про дослідження, які проводив з колегами у Чернігівській області на території однієї з ОТГ та визначав ресурсний потенціал на землі. «У процентному співвідношенні до 1990 року питома вага наявного потенціалу для водних ресурсів там становить менш як 1%, для земельних – 81%, лісових – 72%, рекреаційних – менше від 1%. В цілому, потенціал земельних та інших природних ресурсів цієї території використовується на 60% у порівнянні з 1990 роком. Є в бюджет непостачання? – Є!», – говорить Третяк.

Читати до теми: Геннадій Зубко: Жорстке завдання – щоб на кінець 2018 року не залишалося жодного району без ОТГ

ДІРЯВЕ ЗАКОНОДАВСТВО

У процес пошуку забезпечення законних підстав на функціонування понад 800 створених в Україні за останні роки ОТГ вирішили втрутитися науковці. Вони пропонують передбачити у бюджеті на 2019 рік кошти на розробку документації про землі ОТГ. А саме – на виготовлення схем, проведення досліджень і збору різної інформації. Це дозволить на законодавчому рівні закріпити підстави для розгляду землі, якою користуються громади, як власності, а також створити можливості приєднання до ОТГ земель, котрі перебувають поза межами населених пунктів. Крім того, мають бажання заручитися підтримкою нардепів, які проголосують за зміни у чинному законодавстві, розроблять і ухвалять нові закони.

Перший «незручний» закон – «Про землеустрій». У ньому статтею 46 передбачено, що до Державного земельного кадастру мають вноситися відомості про встановлення та зміну меж адміністративно-територіальних одиниць, а також на підставі цього мають видаватися так звані витяги з кадастру. Проте у документі ані слова про ОТГ, відповідно, жодного слова про кордони новоутворень. Згідно із цим законом, повинна забезпечуватися реєстрація у Державному земельному кадастрі відомостей про ділянки комунальної власності. З подальшими наслідками: коли за такими територіями може здійснюватися з боку виконавчих органів влади контроль щодо землекористування, раціонального використання та збереження екологічного ресурсу. 

Другий документ – Земельний кодекс України (ЗКУ). Тут має бути викладено не лише про можливість змінювати межі, а й про порядок їхнього встановлення. У статті 184 ЗКУ передбачено складання схем землеустрою та розробку техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративних одиниць. Нині схеми розробляють для сільських, селищних рад, їх надають для реалізації інвестиційних проектів. Проте, знову  таки, в умовах існування місцевої ради та ОТГ постає питання, яку схему доцільніше виготовляти, якщо ж обидві, то як вони мають взаємодіяти, адже стосуються територій, котрі розбігаються на мапі. Якщо у перспективі з’явиться система такого паралельного існування двох видів  схем – це не лише буде додатковими витратами на розробку документації та здивуванням для інвесторів, а й може викликати конфлікти зацікавлених представників громади, які ділитимуться на тих, що опираються на схеми ОТГ, та тих, які вимагають можливості діяльності на територій у межах місцевої ради.

Читати до теми: Рубікон децентралізації – успіхи головної реформи останніх 4 років

Ми вже маємо приклади Закарпатської області та інших областей, де люди не пускають до лісу та не дозволяють збирати гриби стороннім, не з їхньої ОТГ. Хоч вони з одного району, але не проживають на території однієї ОТГ, – розповів  професор Антон Третяк. – Впорядковуючи землі селищної-сільської ради та землі ОТГ, треба узгоджувати інтереси, бо в кожного свої ресурси. Маємо шукати консенсус між депутатами сільських та селищних рад і населенням, яке увійшло до ОТГ. Для таких ситуацій треба поєднати документацію про межі та інтереси окремих рад з інтересами та межами ОТГ». 

Складнішою за проблему грибників може виявитися ситуація, коли йтиметься про ринок земель сільськогосподарського призначення та коли у випадку відміни мораторію розпочнеться процес купівлі-продажу земельних ділянок. Адже й зараз, коли розробляють документацію, спираючись лише на межі районів, виникають труднощі.

У законодавчому полі наявні колізії щодо сутності такого виду землевпорядної документації, як «Схеми землеустрою». Відповідно до Земельного кодексу України, окремою землевпорядною документацією є складання схем землеустрою. А коли приймали Закон України «Про землеустрій», цей документ було об’єднано з документом про техніко-економічне обґрунтування. Сьогодні виникає плутанина, що це за документ. Ми маємо повернутися до одного з  документів – або до схеми землеустрою, або до планового використання земель на території громади, як це відбувається в європейській практиці», – розповідає про свій досвід роботи з паперами сільських і селищних рад Третяк.

Читати до теми: Андрій Мартин: Держгеокадастр і надалі залишатиметься реальним «хазяїном всія земель»

Відмовитися від такого документа, як «Схеми землеустрою» під час визначення ресурсів ОТГ та у випадку підготовки документів для інвесторів, які захочуть вести діяльність в Україні, також не на часі. Бо він не лише визначає, де розташовані землі, води та ліси, а й містить класифікацію земель за рівнем придатності для ведення сільського господарства, визначає землі екологічної мережі, природоохоронного, оздоровчого, історико-культурного призначення, придатність земель для ведення фермерського, виробничого господарства, організації заходів для боротьби з заболочуванням, ерозією ґрунтів, забрудненнями. Ці відомості просять надавати представники міжнародних організацій, коли виявляють бажання працювати на території України, а також вимагають і контролюють екологічні документи, які діють в Україні.

КУРС «АНТИРЕЙДЕРСТВО»

З 1 січня 2019 року набирає чинності ще один закон – «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вирішення питання колективної власності на землю, удосконалення правил землекористування у масивах земель сільськогосподарського призначення, запобігання рейдерству та стимулювання зрошення в Україні». Цей закон вводить поняття «масиви земель», а також вимагає здійснювати інвентаризацію земель, розробляти технічну документацію, а ці відомості вносити до Державного земельного кадастру. За визначенням «масиви земель» – це, окрім сільськогосподарських, ще й несільськогосподарські угіддя – землі, на яких пролягають польові дороги, об’єкти інженерної інфраструктури, яри, заболочені території, автомобільні шляхи. Документи про «масиви земель» розробляються різних типів – під садівництво, виноградарство, хмільництво, вирощування сільгоспкультур. Однак яким чином складати такі документи – спеціалісти-землевпорядники поки не знають і мають намір звернутися до Кабміну з проханням, щоб ті надали методичні рекомендації щодо складання вказаних проектів землеустрою.

Дивитися  до теми інфографіку: Закон про колективну власність на землю: що зміниться з 1 січня 2019 року

Попри потужний масив інформації, яку ще необхідно знайти та зрозуміти про території, які розташовані у місцях проживання людей, котрі вирішили об’єднатися у ОТГ, а також низку законів, які ще треба опрацювати разом із депутатами, погодити у профільних комітетах і домогтися прийняття, науковці запевняють – готові працювати над документами та займатися дослідженнями. Понад те, не проти відвідувати й організовувати семінари та навчальні зустрічі, де у колі фахівців вивчатимуть світовий досвід і шукатимуть рішення для українських реалій. Враховуючи, що перші ОТГ було створено 4 роки тому, а процес об’єднання населених пунктів триває, працювати є над чим. Однак, аби не виявилося, що за цей час представники громад, яким не сподобається співіснування з сусідами по сільраді, не захотіли переділу їхніх формувань. Бо може статися, що кількість варіацій потенційної документації збільшиться в десятки разів, а ідея з новою формою організації населення переросте в адміністративний хаос. 

Оксана Тупальська  для AgroPolit.com