Децентралізація на паузі: 7 викликів президентові Зеленському та його команді

Теперішній склад уряду й парламенту роблять останній крок, аби завершити децентралізацію в регіонах — на виході закон про фінальне дооб’єднання громад. Він зобов’яже суди максимум за місяць вирішувати справи з оскарження рішень громад про об’єднання чи приєднання. Наразі це остання барикада, за яку зачіпаються на місцях, аби не створювати ОТГ. Втім, навіть це ще не означає швидкого фіналу цієї реформи! Її поводирів і авторів змінюють. Куди направлять весла децентралізації нова команда? AgroPolit.com розпитав експертів, які сьогодні основні децентралізаційні виклики та які проблеми треба насамперед вирішити.

Читати до теми: П'ятирічка децентралізації: Володимир Гройсман показав результати і озвучив плани

Прем’єр, який починав децентралізацію, Володимир Гройсман так окреслив кількарічні досягнення реформи:

• сформовано 876 ОТГ (у 2015 році їх було 159);
• доходи місцевих бюджетів зросли з 70,2 млрд грн (у 2014 році) до 233,9 млрд грн (у 2018 році); 
• за 2016-2018 рік в ОТГ побудовано близько 3000 об’єктів інфраструктури; 
• 646 ОТГ отримали у власність приблизно 1,5 млн га землі поза межами населених пунктів;

Зараз уряд розпочинає новий етап децентралізації, головне завдання якого — завершити формування спроможних громад. Новою територіальною основою України мають стати близько 100 районів та 1600-1800 ОТГ. Місцеві вибори в 2020 році повинні відбутися вже на новій територіальній основі. До того ж, щоби досягнення реформи були незворотними, децентралізація має бути закріплена в Конституції", — наголосив він.

Читати до теми: Моніторинг запровадження децентралізації в Україні — 2014-2018 роки

Що ж ми маємо по факту цього року? Опитані експерти вказують на кілька викликів і проблем!

Поза зоною доступу, або Обезземелені громади

З 1 січня земельна децентралізація в Україні зупинилася, бо немає юридичних підстав для її передачі. Урядова постанова діяла лише у 2018 році  (на її базі 655 громадам передали 1,5 млн га землі), а цього року КМУ так і не спромігся ані прийняти нову, ані проштовхнути через Раду відповідний закон.

Втім, це не єдина проблема земельних відносин у ОТГ наразі. Про перелік основних читайте у матеріалі  «Кому «халявної» землі від КМУ, або Чи стали громади реальними власниками обіцяних Гройсманом сільгоспземель?».

Ми наголосимо лише на окремих. Так, відсутність інвентаризації держземель ускладнює процес регіональної розбудови громадам і розуміння масштабів потенційних земель. Про це розповів заступник керівника Всеукраїнської асоціації сільських та селищних рад Іван Фурсенко: «Земель с/г призначення, які є в управлінні Держгеокадастру й Мінінфраструктури, досить багато. Це дороги державного значення, території під залізничними коліями, багато станцій. Також Міноборони володіє дуже великою часткою земель: колишні полігони, які зараз напівроздріблені. Фактично на території всієї України є землі Мінекології, Державного водного агентства, Агентства лісових ресурсів — кожен із них має якийсь об’єм. Так само кожен орган влади, якось планує чи мав би планувати їх розвивати: змінювати густоту лісів, десь розширювати площі, десь зменшувати.  Але ж громади цього не знають. Люди дивляться — там був ліс, тепер там поле, чи чагарники, які занедбали. А оскільки громада не знає, вона може планувати розвиток в абсолютно іншому напрямку. І тому відбуваються такі колізії, коли держава хоче зробити нову кільцеву дорогу біля населених пунктів, а громада планує займатися там господарською діяльністю».

Читати до теми: Віртуальні кордони об’єднаних громад. Без зміни законів децентралізація провалиться

Невирішеність розподілу меж населених пунктів породжує конфлікти за намагання передати ОТГ не їхні землі, якими вони не розпоряджаються. Незрозуміло, чия земля!

Процедура визначення меж занадто бюрократична й дорога. Як правило, відсилаються до карт 1960-х років. Наприклад, орієнтуються по лісосмузі. А за 50 років тієї лісосмуги давно немає. У нас ОТГ перекрито всього третину територій України. Залишаються села, селища і міста, які не об’єдналися. Передамо землі їхнім ОТГ  — залишаться без земель території, які не об’єдналися. Це нелогічно. Один з прикладів: наприкінці минулого року в Черкаській області відбулися вибори до більш ніж 20 ОТГ одночасно. Населення в них становить менше 2 тис. жителів. Але ці громади вважають спроможними, дають їм фінансування, землі. А в Київській області ми маємо населені пункти поза ОТГ, в яких населення понад 5 тис. у самому селі, а не в цілій ОТГ. Як село Димарка, де 10 тис. населення. Але кажуть, що воно неспроможне. Чи село Немешаєво, де населення — 12 тис., теж «неспроможне», й не може управляти всіма землями. Тоді як ОТГ з населенням 2 тис. спроможна. Інше питання, коли одні голови ОДА дозволили прописати ОТГ із надто великою кількістю населення, а другі — ні. Але провести реформу місцевого самоврядування провести неможливо, коли в нас буде дисбаланс за кількістю населення у десятки тисяч людей», — пояснює експерт.

Щоби визначити та зареєструвати межі ОТГ, деякі керівники почали наймати фірми, котрі мають технічний зв'язок з космічними апаратами та можуть виготовляти аерокарти місцевості.

Фото взято з: volynnews.com

«Щоб визначити межі та зареєструвати, треба виїхати на місце, мати електронну карту, прямий зв'язок із Держгеокадастром, вимагати від них повністю інформацію про те, що дійсно є на цій землі. Тому що Держгеокадастр не хоче надавати такі відомості. Більш розумні та хитрі оформлюють свої землі, зробивши аерофотозйомку, навіть зйомку з квадрокоптера. Кажуть, так набагато дешевше обходиться, тим більше, що є дуже багато власників приладдя, які можуть це робити. Навіть оцифрування. Оцифровка наноситься на електронну карту, є спеціальні програми, які все це зчитують, а далі вже питання зв’язку з держгеокадастром. Він не дуже хоче йти назустріч, бо є монополістом, але тоді вже доводиться», — розповідає про варіанти виходу з  глухого кута експерт Центрального офісу реформ Юрій Ганущак.

Читати до теми: ТОП-10 подій, або Децентралізація «по-українськи». What is done за 4 роки?

Непоінформованість про реформу від влади закриває своїми силами бізнес

Реформу створювали нашвидкуруч, тому людей про її можливості інформували аналогічно. Як правило, розповідає керівник програми практичної політики Інституту політичної освіти Олександр Солонтай,  більшість ОТГ створювалися з єдиною мотивацією — отримати гроші з держбюджету. Однак на що витрачати ці кошти та як стимулювати з їхньою допомогою прогресивні зміни, продумали лише у деяких тергромадах.

Читати до теми: «Децентралізація по-українськи: що зроблено за 4 роки?» .

«У 2016 році, завдяки змінам у бюджетному кодексі, сільські та селищні ради отримали перші кошти. Це дозволило профінансувати ради, які зовсім не мали грошей, навіть на зарплату бухгалтеру та сільському голові. Згодом, коли з’явилися перші ОТГ, так само почали отримувати кошти на впровадження реформ. Тоді велика кількість таких громад скористалася можливістю, люди стали жити краще. Але були такі, в яких не вийшло отримати реальну прибавку грошей», — каже Солонтай. І додає: «Успішними є громади, які знайшли своє призначення — це громада екопродуктів, медовиків, хліба, екотуризму, рекреації та відпочинку, або, може, пов’язана із зерновим виробництвом. Та більшість громад не знають відповіді на це питання».

Чому це сталося? Уряд не поінформував населення і місцеву владу про всі важелі децентралізації. Виправляли ситуацію на місцях, як правило, традиційним методом «тику». Змінити ситуацію на місцях допомагають власними силами середні й великі агрокомпанії, які організували роботу з ОТГ і пайовиками в напрямку децентралізації.

Читати до теми: Земельна децентралізація — Show Is Go On, або Як Гройсман «кинув» Порошенка на землі!

«Практично ніхто не знав про те, що депутати сільської ради можуть скласти проект, взяти участь у конкурсі й отримати на реконструкцію доріг ОТГ 5 млн грн. Гроші отримали одиниці — найактивніші представники громад, які день у день моніторять роботу Кабміну, відстежують нормативно-законодавчі новації, мають можливості особистої консультації в державних структурах тощо», — розповідає про будні децентралізації з «полів» керівник напряму КСВ компанії МХП Вікторія Нагірняк.

Вона навела приклад кількох проектів МХП із розвитку децентралізації на селі. Перший — «Добробут громади».

Ми навчаємо місцевих депутатів тому, що потрібно знати і як діяти в умовах децентралізації: як правильно описати проекти розвитку, скласти кошторис витрат, куди подати документи. Ґрунтуючись на запитах ОТГ, наша компанія залучає експертів у тому чи іншому напрямі, проводить тренінги, пояснює суть певних змін і законодавчих тонкощів. Ця робота дуже важлива. Наприклад, у рамках реформи ОТГ отримали на свої баланси величезні території земель. Водночас, багато голів сільрад «сходили з розуму» від незнання, що їм робити з такою кількістю землі: як правильно класифікувати наділи, структурувати, використовувати. На допомогу МХП залучив експертів з питань землекористування, які не тільки допомагають професійно оформити ці землі, а й прорахувати потенційні можливості економічно вигідного для ОТГ використання. Так, спільно з територіальною громадою Петриківського району Дніпропетровської області, розроблено стратегію розвитку сфери культурної спадщини і туризму. Таких ОТГ багато, але далеко не всі розуміють, як під аналогічні культурологічні проекти залучити державні кошти та скільки можна на них заробити в майбутньому», — розповідає вона. Логіка такої допомоги на місцях, за словами керівника напряму КСВ МХП, наступна: «Ми пояснюємо людям, що у держави є гроші, але щоб їх отримати, потрібно підготувати відповідний проект. У нашій практиці є дуже показовий позитивний досвід однієї з ОТГ Сумської області, яка тільки на ремонт сільських доріг отримала від держави понад 20 млн грн».

Читати до теми: Геннадій Зубко: Жорстке завдання – щоб на кінець 2018 року не залишалося жодного району без ОТГ

Загалом же, за словами Вікторії Нагірняк, в АПК спостерігається тренд на допомогу ОТГ агрокомпаній, які працюють у регіоні.

Ще до старту реформи ми дійшли висновку про необхідність допомогти територіям в розвитку малого і мікробізнесу. Для підтримки підприємництва на селі та запобігання відтоку людей МХП ще в 2016 році почав реалізовувати грантовий проект «Село. Кроки до розвитку». По суті, це конкурс мікрогрантових бізнес-проектів.  В цілому, на 2019 рік МХП виділив 200 млн грн на реалізацію програм соціальної відповідальності. Активна робота ведеться на території більш ніж 500 населених пунктів і 100 ОТГ. Це вселяє надію, що «слабкі» місця децентралізації будуть виправлені, а люди не залишаться сам на сам у перехідній адаптаційний період реформи», — пояснила вона.  

Примусове об’єднання та роз’єднання

Відкрите питання — як безболісно утворити решту ОТГ? Всі хороші «компоненти» уже розібрали, лишилися, м’яко кажучи, не дуже економічно успішні.  Експерт «Центрального офісу реформ» Юрій Ганущак вважає, що треба діяти радикальними методами. Мовляв, у народу є влада, яку він повинен слухатися та довіряти, тому розписати нову карту країни мусять урядовці та представники обласних адміністрацій.

Влада дається тому, кого визначив суверен. Якщо держава визначає, кому віддавати податки, то й визначає, чим керує. Ви можете обирати будь-кого керівником вашого села, і збирати на його зарплату гроші, як у гаражний кооператив або церкву. А держава має право вам сказати: «Ми вам передаємо з бюджету на місця податки, якщо бачимо на мапі у вигляді ОТГ, якщо вас немає — не отримаєте. Якщо хочете, ходіть по селі домовляйтесь, збирайте гроші, як у церкві, забезпечуйте роботу. Для збору податків застосовуються інструменти репресивної машини — міліція, прокуратура, виконавча служба. Якщо держава дає в управління органами місцевого самоврядування такі репресивні сили, то має знати, що такий орган приймає або прийматиме розумні й ефективні рішення», — каже він.

Коли саме розпочнеться процес примусового створення ОТГ, Юрій Ганущак не знає. Каже, потрібно прийняти закон, який дозволить розкроїти мапу країни по-новому.

«Спочатку має бути ухвалено закон. Як конкретно — вирішить уряд. Він уже дав команду обласним держадміністраціям створити робочі групи. Представники груп повинні визначати, як виглядатимуть райони. Все це буде підлягати серйозному аналізу, але уряд прийме рішення після прийняття закону. У деяких містечках, де потужні громади, залишаться, які невдалі — ні. Можливість добровільного об’єднання й розвитку дали усім, хтось скористався, хтось не скористався, зрозумів, що його амбіції надто оптимістичні. Є модель для ОТГ — вони мають забезпечити шкільництво, спорт, благоустрій, утримання доріг місцевого значення. Все, працюйте. У кожного свій маневр», — говорить Юрій Ганущак, експерт Центрального офісу реформ. Зі знаком питання і закон про роз’єднання громад, адже навіть теоретично такий варіант може бути! Як розповів Agropolit.com віце-прем’єр-міністр — міністр регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ Геннадій Зубко наразі такого інструменту немає, але він має бути. Не може ж влада постійно ховати голову в пісок.

Фінанси співають романси!

Фото взято з: credit365.ua

Наприкінці квітня Кабмін затвердив виділення 2,1 млрд грн субвенції з держбюджету на потреби ОТГ. Втім, це значно менша сума, ніж була на зорі реформи. Якщо у перші роки громади отримували суми, які рахувалися мільйонами гривень, тепер це вже сотні тисяч. Держава перестала забезпечувати школи, гроші на ремонти, підвезення дітей, комунальні послуги, придбання обладнання тепер має знайти ОТГ у власному бюджеті. Це стосується і тих об’єднань, які постали кілька років тому, і тих, які у 2019 році ініціювали створення.

Читати до теми: Як 806 об'єднаним громадам ефективно використати 2,1 млрд грн бюджетних субвенцій у 2019 році?

«Інфраструктурна субвенція невелика. На 2019 рік у бюджеті закладено на такі цілі 2,1 млрд грн. Це менше двох мільйонів на громаду. Фактично на один населений пункт припадає по 300 тисяч гривень. Це не 2013 рік, коли за курсу 10 грн/дол. громада могла отримати 1,5 млрд грн», — розповідає перший заступник керівника Всеукраїнської асоціації сільських та селищних рад Іван Фурсенко.

Медицина сільська покинута напризволяще

Окремий головний біль для нової команди — медична реформа в селі. Так, за рік в експлуатацію здали тільки 10 амбулаторій із запланованих 517 — темпи вражають. Нагадаємо, що медичну реформу в Україні прийнято: Рада дозволила ліквідувати ФАПи в селах – закон. Про фінансування цього напряму читайте у матеріалі «Бюджет 2018 — про шанси для АПК та села». А більше про реформу сільської медицини читайте у матеріалі «Вижити чи померти — медична реформа, або Що чекає село?».

Тож у результаті децентралізації всі фінансові витрати на утримання ФАПів та поліклінік лягли на й без того мізерні бюджети ОТГ. «Коли мені розповідають, що наступним етапом реформи стануть електронні рецепти, я дивуюся: про який електронний рецепт йдеться, хтось запитав про це 70-річну бабусю? Амбулаторії масово закриваються, лікарів немає, у ФАПи ніхто йти не хоче, тому що там немає навіть найнеобхідніших ліків, найближча амбулаторія чи клініка за 30-50 км», — розповідає Вікторія Нагірняк, керівник напряму КСВ МХП. Доки у верхах чухають потилиці, плече людям знову ж таки підставляють ті компанії, які працюють поруч, але так щастить не всім. «Для того, щоб ОТГ у процесі адаптації до реформи не залишилося без амбулаторій та медичного супроводу, — пояснює вона, МХП, наприклад, реалізує ще один соціальний проект «Лікар в село». Ми організували роботу пересувних медичних центрів: формуємо бригади лікарів, вантажимо в транспорт кардіограф, флюорограф, виїжджаємо в села і проводимо медичний огляд людей. Робимо аналізи крові, сечі, здійснює обстеження офтальмолог. У деяких регіонах безкоштовно видаємо людям окуляри».

Але так щастить не всім, більшість задовольняється обіцянкою в. о. міністра охорони здоров’я Уляни Супрун про те, що з часом у селах буде медицина 4G. Коли це буде, якщо в деяких селах і нормального інтернету немає.

Потрібні закони у дефіциті

Оскільки у 2020 році місцеві вибори мають відбутися за новим адміністративно-територіальним розподілом, то слід завершити 2-й і 3-й етапи децентралізації, а  зробити це без прийняття низки законів не вдасться. «Громади повинні об’єднуватися у відповідності до перспективних планів. Слідом мусить відбуватися передача повноважень від органів виконавчої влади державних до адміністрацій громад. А також, щоб обласні державні адміністрації перетворилися на префектури. Наступний рівень децентралізації — субрегіональний, тобто створення районів. На ньому слід ухвалити ще декілька законів, щоб утворити райони та розмежувати його владні повноваження. І потім — перехід на регіональний обласний рівень, де відбуватиметься утворення префектур. Тож потрібно буде ухвалити закон про префекти», — пояснює експерт з комунікації реформи Олена Сас.

Читати до теми: Порядок денний для президента Зеленського від аграріїв

Експерти очікують від президента та нового уряду командної гри для прийняття таких законів:

№8051 Про засади адміністративно-територіального устрою України.

Законопроекти про зміну меж районів по областях.

№8369 Про внесення змін до Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування».

№9515 Про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

№7467 Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення процедури добровільного об'єднання територіальних громад.

№7447 Проект Закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо удосконалення механізму фінансування регіонального розвитку.

№7308 Про внесення змін до Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» щодо суб'єктів добровільного об'єднання громад.

№4091 Про внесення змін до деяких законів України щодо виборів старост.

№7118 Про прийняття за основу проекту Закону України про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо управління земельними ресурсами в межах території об'єднаних територіальних громад та врегулювання інших питань у сфері земельних відносин.

№6743 Проект Закону про міські агломерації.

№6641 Про внесення змін до деяких законів України щодо утворення, реорганізації і ліквідації, найменування і перейменування місцевих державних адміністрацій.

№6636 Про порядок утворення, ліквідації районів, встановлення і зміни їхніх меж.

Окремо наголошують на законопроекті №6403 (передбачає  створення містобудівної документації у вигляді планів території громад). «План територій — це серйозний документ, який фактично замінює план території району і є основою для подальшого уточнення. А саме генерального плану для міст чи  детального плану для сіл та селищ. Деякі ОТГ вже навчилися це обходити: вони замовляють план частини району. Якщо в районі окрім ОТГ є ще інші території, які не об’єдналися, це дурна робота, бо треба буде все одно переробляти. Замовляти план на те, що не належить ОТГ, не виходить, а в районі план тільки на весь район, а не частинами. А там, де  повністю одна ОТГ на весь район простіше.  Але й райони оцифровані на 25%, цей процес після початку формування ОТГ зупинився.  Верховна Рада не приймає потрібні закони законопроекти, по три роки лежать», — пояснює Юрій Ганущак.

Відсутність якісного законодавства, недостатнє фінансування, криза управлінських кадрів та невідповідність державної політики з реаліями життя у селах та селищах — основні проблеми, з якими доведеться зіткнутися команді Зеленського, якщо вирішить подбати про подальші процеси, пов’язані з децентралізацією та створення ОТГ. До основних: відкрите питання планування територій, залучення закордонних інвесторів, які самі не біжать освоювати українські села, але з’являються під час міжнародних переговорів і зустрічей та за умови сприятливого інвестиційного клімату.

Наталія Білоусова головний редактор AgroPolit.com, Оксана Тупальська