Земельний «автомат Калашникова»: залишити чи реформувати Держгеокадастр?

Ліквідувати чи реанімувати? Влад змінюється одна за одною, а Держгеокадастр залишається у незмінному вигляді! Питань до цього відомства у бізнесу та пересічних українців більш ніж треба. Це тому, що за всі роки існування Держгеокадастр був і є органом із колосальними функціями з управління землями «всія України», а також головним «смотрящим» за всіма земельними процесами в державі. Великі повноваження — значне поле для зловживань, тож керівників і працівників його регіональних відділів ловлять на хабарях, а бізнес платить за земельні послуги, які мали б бути безкоштовними. Тож фактично отримали те, що маємо — «земельний автомат Калашникова».

Читати до теми: Андрій Мартин: «Фокуси» Держгеокадастру — що не так у «навколоземельному» відомстві?

15 липня уряд оголосив конкурс на нового очільника Держгеокадастру. На цю посаду претендувало спочатку п'ятеро осіб, але залишилося троє: Гладуняк Роман Миколайович, Приходько Людмила Олександрівна та Улютін Денис Валерійович. Звісно, нова мітла местиме по-новому. Хотілося б дійсно побачити прогрес і вітер свіжих реформ у відомстві. Адже, як показує історія усіх «попередників» і розпочатих кадастрореформ, «фенікс» вставав із попелу ще потужнішим і неушкодженим.

Ще один аргумент на оновлення відомства — проанонсований запуск земельної реформи та плани завершення децентралізації до кінця року. AgroPolit.com розпитав експертів, як логічно було б реформувати Держгеокадастр «зеленій команді» уряду та парламенту, зважаючи на вищезгадані фактори.

Ми поставили 3 питання:

1. Потрібно чи ні реформувати/ліквідувати Держгеокадастр, зважаючи на наближення земельної реформи, яка, за оцінками ЗЕ-команди, стартує у вересні? Чому?
2. Чи залишиться такий орган, як Держгеокадастр, якщо в Україні відбувається децентралізація?
3. Як саме його реформувати та які повноваження лишити у його віданні, якщо повністю не ліквідовувати?

Леонід Корейба, керівник організації «Центр розвитку земельних відносин в Україні»

1. Реформувати Держгеокадастр однозначно потрібно. Але це має бути системний процес, цілі та завдання слід визначити до початку. Враховуючи історію видозміни даного відомства, можна зробити висновок, що всі вони були неефективними.

Щодо ліквідації, тут варто подумати про наслідки. Щоб не було такої ситуації, як з обліком земель. Скасували форму 6-зем, взамін нічого нормально не запрацювало, тепер маємо позицію Держгеокадастру, що облік варто здійснювати на підставі відомостей Державного земельного кадастру. Сам процес передачі земель за межами населених пунктів с/г призначення об’єднаним громадам показав, наскільки все «жахливо» з обліком цих земель. Як можна вдвічі помилитися з прогнозами площі? Планували передати 700 тис. га, а передали 1,5 млн га.

Тому для мене очевидною є потреба реформування Держгеокадастру у зв’язку з його неефективністю та корумпованістю, але ліквідація — це неправильне, поспішне рішення.

2. Процес децентралізації має на меті створення повсюдного та спроможного місцевого самоврядування. Для цього їм необхідно надати право розпоряджатися землями с/г призначення. Отже, це право необхідно «забрати» у Держгеокадастру. Враховуючи, що землі за межами населених пунктів в громадах становлять 70-90% від усієї площі громад, очевидно, якщо вони не мають стосунку до розпорядження власних земель, то це не децентралізація земельних ресурсів, а окозамилювання.

Процес передачі земель 2018-2019 років громадам показав уже сьогодні, що це було правильне рішення. Більшість громад ефективно розпоряджаються даними землями: проводять аукціони, надають у власність відповідно до законодавства (сесійно, прозоро та зрозуміло), врешті-решт, демократично.

Та окрім повноважень щодо розпорядження земель, громадам варто передати виключне право здійснення реєстрації земельних ділянок у Державний земельний кадастр. Це остання ланка низової корупції Держгеокадастру, яка після введення процедури екстериторіальності перейшла на реєстрацію, де й далі отримують хабарі за вчинення дії, яка відповідно до законодавства мала би бути безкоштовною.

Сьогодні багато громад уже мають сучасні ЦНАПи, вони могли би для початку спільно утримувати такого спеціаліста для 2-3 громад, залежно від інтенсивності. Тоді робота здійснювалася б прозоріше та зрозуміліше.

Отже, щонайменше: право розпорядження та внесення відомостей до ДЗК необхідно передати громадам. Держгеокадастр вже довів практикою, що в них це не працює належним чином, і, беручи до уваги наявні схеми, вже ніколи не запрацює.

3. Щодо «команди Зе» було заявлено щодо планів створити державу в смартфоні. Хотілося б, щоб реформування Держгеокадастру також рухалося у бік смартфона. Всі довідки, викопіювання, електронна подача земельних ділянок для реєстрації в ДЗК, отримання відомостей із ДЗК (як це передбачає законодавство, та це не працює) має бути онлайн. Менше спілкування з чиновниками — менше клопоту громадянам і спокус для службовців.

Враховуючи, що частину компетенцій варто забрати у Держгеокадастру, хотілося б, що вони знайшли час і розробили еталонні зразки документацій. Однозначно позитивним є процес погодження документації із землеустрою екстериторіально. Але часто це доходить до абсурду, адже один і той же проект можуть і погодити, й ні. Експерти, які оцінюють проект, не мають чітких меж, часто керуються власною фантазією, настроєм, довільно трактують законодавство. Важливо систематизувати таку роботу та збільшити відповідальність за негативний висновок — у разі, якщо він «абсурдний». Створити комісію, яка переглядала б такі висновки, поширювали за результатами розгляду серед усіх екстериторіальних експертів.

Окремим питання у подоланні корупції в Держгеокадастрі є питання сертифікації інженерів землевпорядників та геодезистів. Цей процес необхідно зробити прозорим, публічним, такі іспити мають відбуватися під відеозапис, із залученням громадськості та ЗМІ.

Аналогічною є проблема експертизи. До експертизи варто поступово підключати саморегульовані організації, посилювати відповідальність за порушення, допущені в процесі здійснення експертизи.

Фактично всі заходи «відбілювання» Держгеокадастру зводяться до забезпечення прозорості та збільшення рівня особистої відповідальності.

 Успішність реформування Держгеокадастру суттєво корелюватиметься з успіхом реформи судової системи. Лише незворотність покарання після правопорушення та, водночас, гідна заробітна плата здатні стимулювати державних службовців стати справжніми державниками, а не бізнесменами.

Підсумовуючи, на мою думку, головною функцією Держгеокадастру має залишитися здійснення державного контролю за землями.

Андрій Мартин, доктор економічних наук, заступник голови ради Асоціації «Земельна спілка України»

1.Якщо децентралізація буде пріоритетом для нового політичного керівництва країни, то Держгеокадастр щонайменше має бути серйозно структурно реорганізовано. Значна частина тих функцій, які він виконує зараз, цілком органічно можуть бути передані органам місцевого самоврядування. Інспектор з контролю за використанням земель повинен бути у виконкомі місцевої ради. Це не справа київських чиновників — вирішувати, кому в селі давати ділянку. Відповідно, шалена централізація управління землями, яку ми маємо сьогодні, вже давно тільки шкодить розвитку громад.

Наприклад, ненормально, коли центральний київський орган намагається здійснювати контроль за використанням та охороною земель. Наприклад, на всю Україну в державних органах земельних ресурсів завжди було близько 500 інспекторів, які займалися перевірками. Але якщо ми маємо одного інспектора на район, де розташовані 50-60 тис. земельних ділянок, то він, в принципі, ніколи не буде фізично спроможним виявити всі порушення у землекористуванні та, тим більше, притягнути винних до відповідальності. Очевидно, що такі контрольні функції повинні реалізовуватися на тому рівні, де вони будуть найбільш дієвими — на рівні місцевої громади. Інспектор з контролю за використанням земель повинен бути у виконкомі місцевої ради, тоді він матиме можливість оперативно виявляти й реагувати на всі порушення. Ті люди там живуть, тож вони все бачать. Нині ж, навіть якщо громадяни чи посадовці місцевого самоврядування виявляють порушення, то мусять скаржитися кудись далеко в область і невідомо скільки чекати, доки звідти надішлють інспектора. Як результат, фіксація порушень займає багато часу, тож такий контроль є неефективним. Саме тому контрольні функції треба передавати на якомога нижчий рівень.

2.У комунальну власність громад слід передати землі державної власності, адже земельні питання — це завжди питання місцевого життя. Це не справа київських чиновників — вирішувати, кому в селі давати ділянку. Відповідно, шалена централізація управління землями, яку ми маємо сьогодні, вже давно тільки шкодить розвитку громад. «Ручна» передача земельних ділянок ОТГ, яка триває з минулого року, великою мірою, є лише імітацією справжньої децентралізації. Необхідно за законом передати всі ті землі, які не перебувають у користуванні державних підприємств, установ і організацій, у комунальну власність органів місцевого самоврядування, поставивши жирну крапку в земельній децентралізації. Землею мають розпоряджатися обрані громадою органи місцевого самоврядування, а не «парашутисти» з Києва, котрих інтереси місцевого населення, як правило, не надто хвилюють.

Загалом, сільська громада сьогодні може розпоряджатися лише землями в межах населених пунктів. Та це лише близько 12% земель. Рештою землі на території громад розпоряджаються київські або призначені з Києва чиновники. Формально Держгеокадастр пережив уже 5 реорганізацій, але кожного разу це була лише зміна вивіски. Назви мінялися, а сутність — ні.

3. Орган, який маємо сьогодні, вже давно перетворився на своєрідного «земельного монстра», який контролює всі процеси набуття й реалізації прав на землю, тому він має піти в політичне минуле. Хочеться сподіватися, що у майбутньому це буде сервісний орган, який надаватиме громадянам та бізнесу корисні послуги.

В ідеалі, для України був би найбільш корисним варіант, якби нинішні земельні органи трансформували у службу, яка займалася б створенням національної інфраструктури геопросторових даних. У Європі та багатьох розвинених країнах вже давно є правило: коли органи влади мають дані із картографічною прив’язкою, наприклад, землевпорядники, архітектори, лісники, екологи, геологи, археологи тощо, то всі ці дані треба викладати у відкритий доступ і давати можливість користуватися ними усім охочим. Таким чином можна створювати багато дуже корисних сервісів для бізнесу, органів управління та звичайних громадян. Відповідно, повинен бути орган, який допомагатиме створювати й обслуговувати відповідну інформаційну інфраструктуру. Крім того, завжди має бути відомство, яке створюватиме точні плани й карти на всю територію Україну, щоб вони могли використовуватися у різних сферах: від ведення кадастру та містобудування й закінчуючи національною обороною. Нинішній Держгеокадастр мусить бути позбавлений розпорядчих і наглядових функцій задля перетворення на відомство, яке надає якісні кадастрові й картографічні сервіси.

Хоча нинішня система реєстрації речових прав і нерухомого майна ще не може вважатися ідеальною, проте децентралізація повноважень щодо реєстрації прав на нерухомість дозволила ліквідувати левову частину корупції у цій сфері. Тому те ж саме зараз слід зробити із Державним земельним кадастром — у Києві загалом має стояти лише сервер із кадастровою інформацією. А вносити й надавати інформацію з кадастрової системи повинні кадастрові реєстратори, які будуть посадовими особами місцевого самоврядування або місцевих державних адміністрацій. Сам кадастр повинен бути максимально публічним та відкритим, а звичайні громадяни — мати можливість зареєструвати ділянку у виконкомі місцевої ради.

Іван Фурсенко перший заступник керівника Всеукраїнської асоціації сільських і селищних рад

1.В чому була філософія створення чи реорганізації Держгеокадастру? Давайте копнемо в історію питання і згадаємо, чому він перейшов з-під Мінрегіонбуду до Мінагро? У коаліційній угоді парламенту 8-го скликання одне із завдань — це передача земель за межами населених пунктів органам місцевого самоврядування. До 2000 року ці землі були у місцевого самоврядування і жодних проблем не спостерігалося. Із 2000-го по 2013 рік дані повноваження перейшли до районних держадміністрацій. Це гірше, але все одно не так погано, як зараз. Адже сільський голова завжди міг приїхати до голови РДА й попросити виділити землю якомусь фермерові, котрий хотів працювати у його районі. Були, звісно, питання корупції, але все працювало. У 2013 році Віктор Янукович створив Держземагенство. Воно пропрацювало 1,5 року і його назвали найкорумпованішим у питанні виділення землі. Держгеокадастр зосередив у себе всю повноту влади, тож міг із Києва торгувати землями в Івано-Франківську чи ще десь. Тобто з’явився монстр з колосальними повноваженнями. Є ще багато невластивих йому функцій. Наприклад, контроль використання с/г землі: щоб не будинки будували, а вирощували с/г культури. Раніше була державна земельна інспекція, яка під час реформ останніх років влилася в Держгеокадастр. Однією рукою Геокадастр роздає землю, а другою — сам себе контролює. Інакше кажучи, мій підлеглий має мене контролювати. Це нелогічно.

2. За даними Держгеокадастру, 2018 року Кабмін передав до власності 646 ОТГ (із запланованих 665) понад 1,5 млн га земель. Водночас, згідно з даними Державного реєстру речових прав, право комунальної власності було зареєстровано менш ніж на половину цих земель, а інша половина й досі юридично залишається у власності держави! Тож наразі земельна децентралізація наполовину відбулася на папері, а не насправді.

Вказане пов’язано із вибірковим процесом проведення інвентаризації землі Держгеокадастром та неналежним чином оформлення документації на земельні ділянки, що передаються. Як відомо, договори оренди земельних ділянок, укладені органами Держгеокадастру, та документація з проведеної Держгеокадастром інвентаризації земель, які перейшли у комунальну власність, так і не передаються в громади. Поширеним явищем стали помилки під час формування земельних ділянок, що потребує переробки документації і внесення змін до кадастру. До того ж, громадам передані були не всі землі, навіть із земель сільськогосподарського призначення. Найчастіше господарські двори, які, згідно із законом, стали комунальною власністю всупереч законодавству, органи Держгеокадастру продовжують притримувати у своєму розпорядженні.

Ці проблеми мають системний характер, демонструючи небажання політичної еліти і державних органів надавати громадам повноту повноважень. Землі передаються частково, а коли громади проводять інвентаризацію своєї території самостійно, виявляються нові земельні масиви, про які раніше державний орган ніби не знав. В окремих громадах захованих земель перебуває понад 2000 га, причому — це як сільськогосподарські землі, так і ліси.

До головних проблем необхідно віднести відсутність повноважень рад з управління землями в межах всієї території громади та невиконання з боку державних органів вимог законодавства щодо наповнення Державного земельного кадастру відомостями про всі земельні ділянки, зокрема ті, які містяться в архівних правовстановлюючих документах. Результати інвентаризації земель, проведеної Держгеокадастром за рахунок Державного бюджету, тобто всіх платників податків, переконливо свідчить, що Держгеокадастр не здатен забезпечити наповнення кадастру якісними даними згідно з наявними процедурами. Все частіше виконання землевпорядних робіт за державний кошт зводиться до формування закритих відомчих фондів документації, що гальмує проведення реформ. 

Відтак вказаний процес необхідно перевести з ручного режиму на системний характер, з обов’язковою зміною національного законодавства й монопольних функцій Держгеокадастру, які породжують корупцію.

Місцеве самоврядування повинно отримати механізм планування своїх територій, отримати у власність землі за межами населених пунктів, а це не тільки сільськогосподарські, це й землі промисловості, лісові, землі, які належать Мінекології, Міноборони, Мінінфраструктури, Академії аграрних наук. Кожне з перелічених ЦОВВ у переважній більшості не має правоустановчих документів, землі не виділені в натурі, використовуються для вирощування сільськогосподарської продукції без сплати жодних податків і оформлення прав на оренду.

Процес передання ресурсів громадам можна розглядати в контексті запровадження ринку землі сільськогосподарського призначення. Земельні ресурси надаватимуться передусім місцевим жителям і виробникам, що значно підвищить рівень економічної активності селян.

3.Держгеокадастр мав бути лише точкою збору земельних координат, тому й назва — Державна служба геодезії і картографії. Їхнє головне завдання: вести реєстр земельних ділянок і нічим не управляти.

Олександр Поліводський, партнер юридичної фірми «Софія», адвокат

1.Держгеокадастр, як на мене, ліквідовувати недоцільно, однак зміни потрібні. Вважаю, що метою реформування цього відомства мають стати кілька пов’язаних між собою цілей, а саме:

1) усунення від держави функцій, які з успіхом та на умовах справедливої конкуренції й законності можуть здійснювати бізнес чи професійні та громадські об’єднання. Це стосується, наприклад, функцій із сертифікації оцінювачів з експертної грошової оцінки земельних ділянок, що, за умови усунення окремих суперечностей у законодавстві, з успіхом повністю міг би виконувати приватний бізнес;

2) подолання корупції у земельній сфері, зокрема у частині розпорядження землями державної власності, усунення конфлікту інтересів та передумов корупції тощо;

3) дерегулювання, тобто усунення повноважень і функцій, які не несуть за собою легітимної мети, однак невиправдано створюють перешкоди для бізнесу чи для життя громадян;

4) вжиття заходів з охорони та раціонального використання ґрунтів та земель у цілому. Наприклад, недопустимою є багаторічна практика, коли на виїзді з Києва і великих міст можна безперешкодно та щодня купувати вантажівками українські чорноземи у необмеженій кількості;

5) належний землеустрій та належне планування територій, це стосується не тільки міської забудови.

Крім того, реформування цього відомства повинно йти в унісон з цілями та напрямками реформування земельних відносин на законодавчому рівні. Наприклад, перед нами стоїть виклик щодо запровадження ринку землі, тож це питання неможливо вирішити на рівні одного профільного органу виконавчої влади, рішення має ухвалювати Верховна Рада України. Однак, саме профільні державні органи мусять долучитися до фахової частини дискусії у цій сфері перед прийняттям рішення, а після цього — до виконання прийнятих на найвищому рівні рішень. Вочевидь, таку функцію фахівців цього органу не можна відкидати.

2.Децентралізація не означає і не повинна означати тотальне зникнення державної власності на землю. Відповідно, від імені держави певний орган має виконувати повноваження щодо адміністрування цих земель. Крім того, на законодавчому рівні справедливо визначено низку функцій, котрі мають виконуватися виключно державою у земельній сфері на центральному рівні. Наприклад, ведення Державного земельного кадастру — ця функція має залишитися.

Що ж до самого змісту децентралізації, то нам слід наново осмислити мету та форми й засоби децентралізації. Якщо у фінансовій сфері децентралізація здебільшого принесла свої позитивні плоди, то у сфері земельних відносин залишається немало питань. Так, є питання розмежування повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування за прийняття рішень щодо земельних ділянок. Цю непросту проблему протягом багатьох років намагалася вирішити Верховна Рада України, було навіть прийнято Закон «Про розмежування земель державної та комунальної власності», який згодом скасували, а в новоприйнятому законі замість скасованого, можливо, для самозаспокоєння, зазначено, що «з дня набрання чинності цим Законом землі державної та комунальної власності в Україні вважаються розмежованими».

Однак є підстави сумніватися у завершеності процесу розмежування повноважень. Справа ще й у тім, що у нас триває реформа органів місцевого самоврядування, в результаті чого створюються об’єднані територіальні громади. Водночас, земельні ділянки з державної власності передаються до комунальної, а саме — до об’єднаних територіальних громад.

Відповідно, межі населеного пункту тепер можуть не збігатися з межами територіальної громади, а повноваження органів місцевого самоврядування, як розпорядників земельних ділянок, не обмежуватимуться лише громадою. Відповідно, розмежування повноважень між державними органами та органами місцевого самоврядування різних рівнів у різноманітних сферах може стати суттєвою проблемою, яку слід попередити.

3.Держгеокадастр на сьогодні виконує такі основні функції: 1) реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою; 2) адмініструє ведення Державного земельного кадастру; 3) здійснює державний нагляд (контроль) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. Це відомство також розпоряджається землями державної власності сільгосппризначення у випадках, які передбачені законом, та виконує функції з управління об’єктами державної власності.

Я вважаю, що функція нагляду та контролю дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель має бути відділена від цього відомства та передана незалежному органу, наприклад, Земельній інспекції, як це колись задумувалося з прийняттям Законів України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» та у Законі України «Про охорону земель» (до цих законів з часу прийняття вносилося безліч змін). Метою нововведень має стати усунення конфлікту інтересів: у нас виходить так, що це відомство контролює приватних користувачів земельних ділянок щодо, наприклад, самовільного захоплення земельних ділянок. Однак водночас це відомство наділене повноваженнями управляти землями державної власності, вести роботи з землеустрою, розпоряджатися землями, виступати номінальним власником земель. Чи може за таких умов воно саме себе контролювати? До того ж, інших профільних органів, які б контролювали, наприклад, самовільне захоплення державних земель, у нас немає. Все це створює передумови того, що земельне відомство може або вибірково визначати винних осіб, або заплющувати очі на власні недоліки, або окремі посадові особи мають можливість незаконно надавати земельні ділянки бізнесу без будь-якого оформлення та суттєвої небезпеки виявлення таких порушень. Такий конфлікт інтересів має бути усунуто.

Наталія Білоусова, головний редактор AgroPolit.com