Зміни до Конституції в питанні адмінтерустрою та децентралізації. Спроба четверта

Парламентарі вчетверте готують законопроект із пропозиціями про зміну до Конституції України в питанні децентралізації. Попередні три версії подібного законопроекту було провалено. Перший законопроект про адміністративно-територіальний устрій було запропоновано командою Володимира Гройсмана, ініціатором другого №2598 був особисто Володимир Зеленський. Проте він не отримав підтримки громадськості. Наступний – законопроект № 2804, запропонований Мінрегіонрозвитку та громадськими організаціями, однак і він не став ключовим. Тепер обіцяють розробку документа за участі побажань представників громад. Що має увійти до четвертої версії документа, AgroPolit.com розпитав депутатів та профільних експертів.

Чого бракує у попередніх версіях законопроекту

Погано прописані повноваження префектів (посадовців, альтернативних до голів ОДА, які будуть відповідати за координацію життя в громадах), недостатня кількість антикорупційних запобіжників і провисання у стратегічних питаннях. Такі прогалини у попередніх версіях законопроекту назвав член-кореспондент Національної академії правових наук України, голова робочої групи з питань підготовки пропозицій щодо внесення змін до Конституції України Анатолій Заєць. Реформа громад здійснюється без конституційного підґрунтя, переконаний Заєць. Тому слід врахувати зміни у новому документі.

Якщо ми надаємо певні повноваження громадами, то маємо забезпечити контроль з боку держави. Якщо громада приймає неправомірні акти, які суперечать Конституції, служать загрозою суверенітету та безпеці України, повинен бути певний заслін до їхнього прийняття. Сильним громадам має бути забезпечений контроль у вигляді префектів. Контроверсійне питання, яке не вирішено – регіональний рівень місцевого самоврядування: як мають обиратись ради місцеві, як проводяться вибори. Окрім того, ніяк правове середовище не звикне, що громаду треба сприймати як амністративно-територіальну одиницю й одночасно як жителів», – сказав Заєць.

Чотири основні прогалини попередніх законопроектів, які стосуються адмінтерустрою, назвав депутат від фракції «Слуга народу» Віталій Безгін.

Це такі основні пункти:

• Наявність чи відсутність виборних  органів, як райрада на рівні району. Схиляються до того, що він там не потрібен.
• Форми контролю та адміністративного нагляду за роботою префектів.
• Наявність чи відсутність у Конституції України переліку областей. Бо у «Слузі народу» запевняють, що не варто зазначати області в Конституції
• Статус об’єктів у системі адміністративно-територіального устрою

Читайте до теми: Адміністративна реформа та децентралізація: влада показала третій варіант законопроєкту

Щодо питання статусу об’єктів було багато спекуляцій, нібито це про особливий статус. Але це не має нічого спільного з ним: громада, район, округ чи область. Дуже багато зараз філологічних дискусій, а давайте повіт, а давайте щось інше, а давайте не громада, а муніципалітет. Але, на наше переконання, суть важливіша за форму», – сказав Безгін.

 Нова посада префекта у регіонах

Префекти, запровадження інституту яких передбачається законопроектом про децентралізацію, швидше за все не буде виконувати наглядову функцію, а має стати комунікатором між державними органами влади та місцевими громадами. У цьому запевнив голова партії «Слуга народу», перший заступник голови однойменної парламентської фракції Олександр Корнієнко під час брифінгу.

Префект – це одна із запропонованих моделей, тут важливо розуміти, що за цим терміном стоїть. Він в усьому світі по-різному реалізований, десь ледь не напіввоєнний… десь він радить, десь зупиняє. Тут головне знайти унікальний для України рецепт, за яким він буде працювати у нас…», — відзначив Корнієнко.

Він додав, що автори законопроєкту не впевнені, що українське суспільство позитивно сприймуть наглядову місію префекта, якщо така буде. Мовляв, у країні люди «вільні самі по собі, а будь-який нагляд вже апріорі сприймається як щось негативне, така є думка в народу, що за нами будуть наглядати».

«Нагляд може реалізуватися у формі листувань, порад… Префект із боку держави може додати певної взаємодії з місцевим самоврядуванням і з громадою, що теж важливо. Одна з наших ідей — дати префекту можливості для першочергового отримання рішень місцевих рад, мерів для подальшої комунікації. Він нічого не зупиняє, він ні на що не впливає», — сказав Корнієнко.

Ключові завдання – фінансування та звільнення-призначення префекта

У новій версії законопроєкту виключають повноваження президента знімати з посад голів ОТГ, які вчиняють протиправні дії. Про це розповів народний депутат України від партії «Голос» Роман Лозинський.  

У попередньому проєкті президент мав можливість одноосібно призупиняти рішення, а конкретно — повноваження голови громади. Тут ми бачимо ключове поле для зловживань. Щоб такого не було, мають бути поділені безпекові та адміністративні речі», – розповів Лозинський.

Читайте до теми: Руслан Рохов: Децентралізація має перетворити «підданих держави» на її «акціонерів»

Про план основних змін до Конституції України, які хочуть внести до парламенту у питанні децентралізації, розповів адвокат партії «Слуга народу» і президента України Володимира Зеленського, позаштатний радник глави Офісу президента Олександр Качура.

1. Питання повноважень префектів і фінансове забезпечення їхньої роботи.

«Ключовими змінами є перегляд питання повноважень префектури. Відповідальним у Верховній Раді за зміни до Конституції України у питанні децентралізації я був, і до мене дослухалися, якщо передаємо додаткові повноваження – ми повинні чітко виписати прямо в Конституції, що передаємо додатково фінансування», –  сказав Качура.

2. Обмеження повноважень для запобігання тиску на діяльність структур у регіоні.

«Якщо навіть префект видає наказ, він повинен діяти не на всі території, зокрема комерційні підприємства – тільки для органів державної влади. Ми повинні прибрати повноваження, які не потрібні. Щоби функцій префекта було дві – координація центральних органів влади, пенсійні послуги, які надаються, ЦПАпи, які надають послуги», – розповів він.

3. Створення механізму зупинки рішень префектів.

Треба переглянути, як будуть блокуватися ті чи інші рішення органів місцевого самоврядування. Якщо закони неконституційні, якщо, не дай Бог, якась обласна рада прийняла рішення вийти зі складу України, такий механізм повинен бути залишеним. А всі інші питання повинні вирішуватись в судових органах, щоб він на деякий час міг зупинити рішення і потім це рішення було розблоковано», – розповів юрист.

До законопроекту про адміністративно-територіальний устрій пропонують внести розділ, де пропишуть судову процедуру притягнення до відповідальності префектів, які виходитимуть за межі повноважень. Про це розповів народний депутат України від партії «Голос» Роман Лозинський.  

«Зараз триває обговорення, до чи після рішення суду вирішуються конфліктні питання та як запобігти зволіканню на  роки рішень, які треба на вчора. Вперше будуть створюватись 500 громад. Вони будуть робити багато помилок. Буде багато невідповідностей законам, Конституції. Потрібно, щоб хтось це фіксував і звертався з відповідним поданням до суду. Мусить бути прописана окрема судова процедура, щоб вона не затягувалась, щоб суть справи не попропадала. Префекти – це будуть люди з конкретними прізвищами, які з часом можуть узалежнити від себе місцеве самоврядування, якщо від їхнього рішення буде залежати, а не від рішення суду», – сказав Лозинський.

Читайте до теми: Рубікон децентралізації ще не пройдено

Спроможність громад, які увійдуть до планів розвитку

На сьогодні серйозною перешкодою на шляху реалізації законопроекту називають відсутність якісних кадрів, які очолять ОТГ, а також потенційно можуть працювати префектами. Із бюджету громад 20% коштів планують спрямувати на підготовку фахівців, які будуть розробляти план розвитку ОТГ, розподіляти бюджет та управляти податковим надходженнями. Про це розказав депутат від фракції «Слуга народу» Віталій Безгін.

Громади отримують об’єктивно більше ресурсів, а виявляється, у більшості громад немає людей, які спроможні написати якісний проект. З цього приводу ми ведемо консультації з західними партнерами, щоб утворити тут школу по підготовці кадрів. Крім того, «Слуга народу» 2 тижні тому запустила школу депутатів та голів ОТГ, які безкоштовно проходитимуть навчання, щоб на сільському рівні підтягати рівень знань. Щоб були здатні продукувати проект, а не кидати гроші на депозит, бо не можуть ними розпоряджатися, не знають, як ефективно це зробити. але є певна проблема, що всі роки до цього 99% коштів йшли в тверду інфраструктуру – залатати дорогу під вибори і так далі. Ми плануємо, що 20% грошей будуть іти на розвиток кадрів», – сказав Безгін.

Плани розвитку ОТГ пропонують розробляти на основі рамкового проекту відповідно до стратегії Мінрегіонрозвитку до 2027 року.

У регіонах є план регіонального розвитку. Там 7-9 категорій територій, і кожній з них Мінрегіон буде пропонувати шаблон розвитку та методології. Далі – специфіка місцевого менеджменту. Мінрегіоном розроблена програма до 2027 року», – сказав Безгін.

Щодо конкретних кроків у напрямку створення продуктивної моделі, пропозиція від Безгіна така:

«Перше, що має зробити будь-яка громада – провести ревізію того ресурсу, який у неї наявний. Без аудиту того, чим ви користуєтеся, неможливо безпосередньо функціонувати. Це й фіскальний, і ресурс фінансовий, користування податками. Проєкти, щоб пропонувати потрібне навчання, але тут різна специфіка. В Україні 1040 уже створених громад в абсолютно різні періоди. Щоб громада стала хоч трохи спроможною, їй потрібно хоча б 3 роки, щоб бути успішною. Серед вже створених громад є такі, що свого часу мали політичне забарвлення, і ті, де була ініціатива громадян знизу», – сказав Безгін.

Читайте до теми: За півроку – примусове об’єднання в громади: три тези для регіонів

Обговорення за участі експертів з України та ЄС

Питання запровадження змін до Конституції України у питаннях децентралізації обговорять у громадах, які залишились у складі районів, та які об’єднались в ОТГ. Про це розповів голова Комітету ВР України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Андрій Клочко.

«Реформа децентралізації має і буде продовжуватися в умовах спілкування з громадами. Ми сядемо за стіл перемовин у межах комітету з профільними асоціаціями до досягнення консенсусу. Я повинен побачити щасливі очі людей на вулиці, щоби не з соромом дивитися в очі. Можемо бачити скільки завгодно недобудованих садочків, будівель і мостів, села, де мають бути побудовані дороги, там, де вони мають бути, щоб місцеві еліти не забрали гроші куди захочуть. Щоб кожна людина мала вільний доступ до комітету і кожного з нас. Щоб кожна дитина, яка йде в садочок, мала іграшки, затишок, була нагодованою», – сказав Клочко.

Основні рекомендації експертів країн ЄС, які стосувалися повноважень та нагляду за діяльністю префектів та змін до Конституції України:

1. Не надто поспішати змінювати Конституцію України під проєкт, який ще має показати свою актуальність і дієвість у місцевих реаліях.

«У Польщі була створена комісія для створення сильної моделі самоврядування, яке є незалежним, але отримує потужний нагляд на національному рівні. Я вважаю, що поправки до Конституції — це не перше рішення, яке потрібно приймати. Передовсім необхідно вносити поправки до законів, які стосуються функціонування органів місцевого самоврядування. Ми в першу чергу вирішили 3 важливі питання – Конституція не має буде деталізованою. Загальна потреба – знайти консенсус. Якщо багато деталей повиписуєте, потім важко буде знайти консенсус, як їх виконувати. Тому в першу чергу потрібно вирішити, як ви новий інститут запровадите, знайти шляхи реалізації, а потім записати це можна буде в Конституцію», – сказала почесний президент Венеційської комісії, експрем’єр-міністр Польщі Ганна Сухоцька.

Сухоцька додала, що у Польщі виникала необхідність інколи змінювати основні функції та систему управління і щоразу під економіку змінювати Конституцію незручно.

Щодо префектів, важливо, щоб така інституція була прописана в законодавстві, але не детально, бо ви не знаєте, як у ваших реаліях це працюватиме», – пояснила Сухоцька.

Представниця Польщі розповіла про досвід її країни, де навіть за сприятливих умов доводилося змінювати законодавство щодо децентралізаці. 

«Можна написати, що це представник держави, але компетенції та можливості, які будуть, покаже час і реальне життя. Це має регулюватися на рівні законів. Наприклад, у Польщі в законі ми спочатку прийняли 3 рівні регулювання, потім 2 – внесли зміни до законів. Якщо вирішите, що в Конституції буде в загальному виписано, не конкретно, це набагато легше, ви позбудетеся багатьох проблем», – сказала Сухоцька.

2. Створити урядовий нагляд, де є діалог між органами місцевого самоврядування та урядом, а також, де є діалог між владою на місцях і правоохоронними органами з відповідними вимогами з боку останніх.

«Мусять бути передбачені можливості діалогу в конституційний спосіб з першими особами у громадах. Жодна система не може існувати без якісного механізму нагляду та контролю. Це стосується і нагляду за фінансовими сферами, і за сферами розвитку й продовольства», – сказала представниця асоціації місцевого самоврядування Швеції SALAR Хелена Лінде.

3. Створити можливість персонального підходу до територій в залежності від кількості населення у громадах та інфраструктурних потреб.

Слід мати різний підхід до територій. Є два типи, де необхідно мати більш-менш ретельний підхід до побудови транспортної інфраструктури та кількості сервісів. У цьому питанні має бути налагоджено діалог між представниками влади та місцевими жителями», – пояснила тезу Хелена Лінде.

4. Створити механізм нагляду та контролю над діяльністю перфектів із вирішенням справ у судових органах.

«Важливо передбачити можливості діалогу у конституційний спосіб з першими особами у громадах. Жодна система не може існувати без якісного механізму нагляду та контролю. Це стосується і нагляду за фінансовими сферами, і за сферами розвитку і продовольства», – заявила Хелена Лінде.

5. Забезпечити можливість досудового вирішення справ та «мирових» рішень.

«Якщо префект бачить неправомірність ухваленого рішення букві закону, щось некоректне, має вступати у відносини з мером, керівником громади. У Франції він може у двомісячний термін провадити консультації, намагаючись переконати виправити недоліки, які констатує. Так неформальні обміни можуть мати місце і до ухвалення рішення, на попередній стадії. Не вдається переконати виправити недоліки – звертається до суду. Після звернення до суду – суд висловлює позицію. І не префект, а виключно суд має повноваження визнати неконституційним рішення місцевих органів влади. У Франції це регіональні рахункові палати та адміністративні суди», – розповів державний службовець вищого рангу, член Державної Ради, префект у Франції Жак Рейе.

Подання у березні, розгляд восени

У правлячій політсилі запевнють, що готовий законопроект про зміни адміністративно-територіального устрою буде розлянуто у парламенті після завершення обговорення та голосування законопроекту № 2178-10, який має відкрити ринок землі в Україні. Встигнути хочуть до проведення місцевих виборів, розповів депутат ВР Олександр Корнієнко.

Про стан підготовки документа розповів представник фракції «Слуга народу» Віталій Безгін.

У нас буде два тури громадського обговорення та окремі консультації на рівні Ради Європи до 24 березня. Після цього – фінальне погодження в Києві. І орієнтовно на кінець березня можемо очікувати подання. Щодо ухвалення, то ми є заручниками того, що у жовтні відбудуться місцеві вибори. Ми хочемо забезпечити новий територіальний устрій і зміни до Конституції до них. А 2-5 вересня плануємо виходити на голосування. Будемо сподіватися, що інклюзивний формат сприятиме голосуванню більшості фракцій та груп за зміни до Конституції», – сказав Безгін.  

Читайте до теми: Юрій Лупенко: Щороку з мапи країни зникає близько 20 сільських населених пунктів

Після завершення роботи над законопроєктом у парламенті очікують отримати 300 голосів народних депутатів.

Про підтримку вже заявляють у фракції «Голос». Зокрема про це сказав перший заступник голови Комітету ВР з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, представник партії «Голос» Роман Лозинський.

Ключовим бенефіціаром і власником цієї реформи є громада. Кожен відповідальний політик підтримує ці зміни. Тільки тоді, коли їх будуть підтримувати громади. І не підтримають, коли громади не хочуть. Треба йти до людей і говорити людей. Ми сьогодні маємо отримати підтримку сільських голів, голів об’єднаних громад, яких більше тисячі, депутатів місцевих рад, які мають стати нашими партнерами. Цих 300 депутатів, які мають проголосувати в Верховній Раді, а краще – 424», –  сказав Лозинський.

На запитання про те, чи припускає правляча політсила, що законопроєкт не буде вчасно проголосовано та прийнято до календарної дати місцевих виборів, заплановинах на осінь, Олександр Корнієнко відповів так: «Ми будемо намагатися прийняти зміни до Конституції до місцевих виборів, підтримка депутатів, щоб проголосувати є. Тому сподіваємося встигнути. Однак незалежно від того, чи буде проголосовано закон та чи будуть зміни до Конституції України, місцеві вибори відбудуться», – сказав Корнієнко. 

Оксана Тупальська журналіст AgroPolit.com.