Майбутнє сільськогосподарських земель у користуванні державних підприємств

Що робити із сільськогосподарськими землями на балансі державних підприємств? Після передачі більшості державних земель поза межами населених пунктів тільки ці землі залишаються зі знаком питання. За даними AgroPolit.com, найближчим часом Мінагрополітики запропонує свій варіант розпорядження цими землями (через здачу в оренду на електронних аукціонах). Паралельно у парламенті є два законопроєкти, які повинні вирішити питання земель держпідприємств. 

Перший – №3012-2 проєкт закону про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо забезпечення права працівників державних сільськогосподарських підприємств, установ, організацій на одержання земельної частки (паю).

Другий – №5385 про внесення змін до Земельного кодексу України та інших законодавчих актів щодо скасування інституту права постійного користування земельними ділянками. 

Також в Мінагро запропонували розробити третій варіант (альтернативний попереднім), однак деталі його ще не публікувалися.

Який із цих варіантів найоптимальніший, та що робити з незавершеною інвентаризацією земель держпідприємств? Відповіді на запитання AgroPolit.com з'ясовував разом із фахівцями-земельниками.  

Скільки сільськогосподарської землі на балансі державних підприємств 

За словами міністра аграрної політики та продовольства Романа Лещенка, земельний аудит України виявив таку структуру земельного фонду:

• 60,4 млн га – площа України.
• 41,3 млн га – площа сільськогосподарських земель.
• 33 млн га – рілля
• 2,3 млн га – сіножаті
• 166 тис. га – перелоги
• 5,3 млн га – пасовища
• 1,28 тис. га – парники
• 852 тис. га – багаторічні насадження
• 1,7 млн га – передано ОТГ у 2018-2019 роках
• 2,3 млн га – передано ОТГ у 2000-2021 роках
• 0,75 млн га – залишається у власності держави на акті постійного користування.

Саме на останніх показниках списку ми і зосередимо свою увагу. Адже парламенту та уряду слід знайти спосіб поводження з 750 тис. га земель, які поки що перебувають на балансі державних підприємств. 

Згідно з даними Державного земельного кадастру, після передачі понад 2 млн га землі в Україні, безпосередньо в Держгеокадастрі, залишається 750 тис. га землі державної форми власності сільськогосподарського призначення. Ця земля перебуває на правовому титулі – на акті постійного користування. Йдеться про землю Національної академії наук України, Міністерства оборони, Державної пенітенціарної служби, Міністерства освіти, а також колишніх державних підприємств Міністерства АПК, які сьогодні передані до Фонду держмайна на приватизацію», – повідомив Роман Лещенко.

Ці землі обробляють 1166 державних підприємств та установ по всій державі. Розподіл земель сільськогосподарського призначення між вищезгаданими відомствами має такий вигляд:

• Національна академія аграрних наук – 354 тис. га
• Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства – 178 тис. га
• Міністерство освіти і науки – 77 тис. га
• Міністерство оборони – 42 тис. га
• Державна пенітенціарна служба України (Міністерство юстиції) – 35 тис. га
• Держлісагентство – 21 тис. га
• Фонд державного майна – 14 тис. га
• Держводагентство – 2,5 тис. га.

   Інвентаризація земель державних підприємств та ефективність їх використання 

Як пояснив ситуацію член Ради асоціації «Земельна спілка України» Сергій Біленко, за часів управління країною Леонідом Кучмою радгоспи були масово перетворені на колективні сільськогосподарські підприємства і розпайовані. Саме тоді почалася плутанина з державними землями у ДП.

Одне підприємство – це, фактично, одне село. Переважна більшість мешканців, які жили в таких селах і працювали в КСП, отримали пай. Однак «за бортом» залишилися ті населені пункти, в яких були розташовані радгоспи та різні державні підприємства. Там люди паїв не отримали, що і сьогодні спричиняє різке незадоволення через соціальну несправедливість у ставленні до їхніх прав», – пояснив Біленко.

Таких чимало, і є вони у різних відомствах. Розібратися з цими землями можна, провівши земельну інвентаризацію. Це  поставить крапку в питанні – що і кому передавати. 

Читайте до теми: Огляд законопроєкту про організацію водокористувачів та меліорацію

Як стверджують фахівці, значну частину сільгоспземель земель, які перебувають у користуванні державних підприємств, можна знайти в кадастрі, тож провести інвентаризацію можна, однак існує інша проблема: різні земельні ділянки, посвідчені ще радянськими актами права постійного користування і позначені у відповідних реєстрах, не відповідають заявленим площам.

Тих площ вже немає з різних причин. Наприклад, колись щось вилучалося (правильно і неправильно), десь були побудовані житлові будинки, а десь комусь правдами та неправдами вдалося «відкусити» собі частину землі через суд або рішенням інших органів влади. Тобто пройшло чимало часу, і повернути ці землі у державну власність майже неможливо, а головне – не завжди потрібно. Як повернути у державну власність землю, де колись вже був побудований багатоквартирний будинок? Це дуже складне питання із соціальними наслідками», – пояснює ситуацію Андрій Біленко.

Тож, на його думку, потрібно зафіксувати фактичну кількість земель і з'ясувати, які землі можна повернути у державну власність. Але варто відзначити, що така проблема існує і вона стопорить внесення до Держгеокадастру інформації про певні ділянки державних організацій і внесення відомостей про ділянки лісогосподарського призначення.

Голова спілки «Центр розвитку земельних правовідносин в Україні» Леонід Корейба каже, що й зараз є суперечливим питання, скільки такої землі: Держгеокадастр звітує про одне, а Держстат про інше, і в підсумку виходимо на цифру в 3 млн га такої землі. Звідки така різниця? 

Земельні сільськогосподарські ділянки держпідприємств, як правило, існують на праві постійного користування, що передбачає наявність державного акту старого зразка без кадастрового номеру. На публічній кадастровій карті ми можемо лише візуально помітити ці ділянки на космічних знімках, та рідко коли можна мати навіть уявлення про їх межу», – повідомив Корейба.

Іншими словами, такі ділянки називаються несформованими, вони не мають кадастрових номерів. Дані про такі державні об’єкти можуть бути лише на картах формування меж сільських (селищних) рад.

«На мою думку, заявлену площу Держгеокадастр «брав» на основі статистичних даних ще радянських часів. У зв’язку з цим перед визначенням стратегічного напрямку використання таких земель та їх розпорядження – інвентаризація є обов’язковою умовою. Точніше сказати, необхідне формування кожної такої ділянки в кадастрі – внесення даних про них до єдиної державної системи відомостей про землі в межах України (служби Державного земельного кадастру) з метою визначення їх площі, цільового призначення, власності, власника і т.д.», – заявив Леонід Корейба.

Читайте до теми: Національна інфраструктура геопросторових даних (НІГД) на старті сервісної революції

За його словами, для формування ділянки в кадастрі необхідне звернення відповідного держпідприємства до будь-якої землевпорядної організації, в тому числі і до фізичної особи – підприємця для формування відповідної документації із землеустрою та створення обмінного файлу, на підставі якого державний кадастровий реєстратор присвоює кадастровий номер та, власне, вносить відомості у кадастрову систему. При проведенні таких землевпорядних робіт стає видно, де розташовані всі ці держземлі та скільки їх, чи не змінилась їх площа, які ділянки і кому вже передані у власність та користування.

У свою чергу, народний депутат України VII скликання, радник голови МВС Михайло Апостол звернув увагу, що варто копати глибше, бо ще не розібралися із ефективністю використання понад 3 млн га земель, які були виділені громадам у попередні роки, а саме – наданих 700 тис. га колишнім органам державної влади та місцевого самоврядування, громадським організаціям, закладам освіти та культури, профспілкам, житлово-експлуатаційним організаціям.

Крім того, 550 тис. га надані промисловим підприємствам, 640 тис. – підприємствам транспорту, понад 400 тис. – військовим частинам, навчальним закладам Міноборони, 500 тис. – організаціям, підприємствам, установам оздоровчого, р​​екреаційного та історико-культурного призначення, 250 тис. – водогосподарським підприємствам, 150 тис. га – НАН, 600 тис. га – НААН, 150 тис. га – Мінагро, 250 тис. га – Міносвіти, 88 тис. га – спільним підприємствам, міжнародним об'єднанням і організаціям юридичних і фізичних осіб», – наводить дані Апостол.

Ефективність використання таких земель експерти демонструють на прикладі Національної академії аграрних наук України (НААН). Академія не розглядає варіанти з розпаюванням, адже частина  землі використовується для вирощування насіння, а частина – науково-дослідні господарства.

Читайте до теми: Аграрії отримали з бюджету 1,5 млрд грн дотацій за 2021 рік

За словами Андрія Біленка, із тих цифр, які оприлюднювалися, в користуванні підприємств та держустанов НААН сьогодні понад 400 тис. га. Однак кількість корупційних скандалів, які стосуються земель академії (а також інших держпідприємств), створює ілюзію, що тих земель набагато більше.

Більш детально про проблему інвентаризації земель розповів Андрій Мартин. За його словами, проблема інвентаризації земель полягає в тому, що, як правило, землі держпідприємствам надавалися на початку 1990-их років. Деякі з них мають акти ще з радянських часів. Звісно, за цей час дуже багато змін відбулося у землекористуванні.

Десь ці землі по краях «понадкушували», десь ці землі були людям роздані і т.д. Тож коли постає питання про інвентаризацію, виникає нестиковка інтересів, адже директор державного підприємства ніколи не підпише документи на реєстрацію ділянки, якщо у нього площа земельної ділянки менша за ту, яка значиться в попередньому державному акті. Якщо він таке зробить, його відразу ж звинуватять у розбазарюванні землі. А з іншого боку, значна частина цих земель перебуває у приватній власності, тут вже реєстратор відмовиться реєструвати те, що було раніше. Тому, на жаль, процедури вирішення цієї проблеми на рівні законодавства у нас немає. Підприємства наполягають, що у них інша кількість землі, ніж є по факту», – пояснив ситуацію Мартин.

Також він повідомив, що деякі підприємства інвентаризують свою землю, але якогось швидкого і однозначного рецепту для вирішення цього питання тут немає. Ситуацію ускладнює той факт, що зазвичай такі землі мають чимало суміжників, що призводить до межових спорів. Наприклад, ділянку приватної особи в сотню га і з трьома сусідами проінвентаризувати не дуже складно, а коли підприємство має декілька тисяч гектарів землі і сотні суміжників, виникають проблеми.

«Там можна 90 % межі узгодити, а на 10 % застрягти, і реєстрації так і не відбудеться. Інвентаризація потрібна для того, щоб мати змогу нормально закріпити землю за підприємством», – повідомив Андрій Мартин.

Як пояснив Андрій Мартин, озвучена цифра сільськогосподарських земель у власності держпідприємств на рівні 750 тис. га – це приблизне уявлення про те, скільки вони обробляють землі ще з радянських часів, однак з того часу багато чого змінилося, і саме тому потрібно навести лад в земельному питанні.

Сьогодні можна сказати, що землі, які належать Мінагрополітики, рано чи пізно підуть на приватизацію і будуть розпайовані, крім земель академії. Власне, законопроєкт, який сьогодні перебуває у парламенті, передбачає встановлення пропорцій розпаювання. 40 % отримають працівники і пенсіонери з їх числа, до 20 % земель передаються у власність учасникам бойових дій для ведення особистого селянського господарства (при цьому площа земель, що передається у власність однієї особи, не може перевищувати 2 га), і не менше ніж 40 % передаються в оренду на земельних торгах (крім випадків приватизації земель підприємств у зв’язку з приватизацією самих підприємств). Тут не варто шукати якесь наукове підґрунтя – це виключно політичне рішення», – пояснив Мартин.

У свою чергу, Михайло Апостол впевнений, що, ​провівши інвентаризацію ефективності використання земельного банку України​,​ ми вирішимо три основні завдання:​ подолаємо корупційні схеми,​ ​наповнимо місцеві бюджети​ та під​готуємо підґрунтя для цивілізованого  ​ринку землі.​

«Вважаю, що для наведення ладу в земельній реформі потрібна, насамперед, політична воля, адже зрозуміло, що на кону десятки мільярдів гривень щорічно, а ще ​об'єктивні розрахунки і наукове обґрунтування щодо потреб земель сільськогосподарського призначення, які перебувають у постійному користуванні сотень збиткових держпідприємств та у всіх вищеназваних землекористувачів у структурі Кабміну. Потім вся ця «зайва» земля та земля без правовстановлювальних документів повинна бути виставлена на продаж права оренди на відкритих і прозорих аукціонах. ​Тож хто більше заплатить​ і надасть розрахунки​,​ ​той і буде орендувати.​ Внаслідок проведення таких аукціонів у різних областях України​ орендна плата зростала в 3-5 разів від стартової​, а ще більше від ціни,​ ​яку платили до аукціону. Однак інвентаризацію всіх державних земель провести нереально. Причина одна – страх вийти на самих себе», – заявив Михайло Апостол.

Корупція і тіньові заробітки на державній землі 

Як прокоментував ситуацію землевпорядник та заступник голови Ради асоціації «Земельна спілка України» Андрій Мартин, проблема полягає в тому, що державні підприємства не завжди мають матеріально-технічні ресурси для використання землі. Вони не мають ні техніки, ні персоналу. Все що у них є – право на використання землі, і це їхній єдиний актив, однак здати в оренду землю вони не можуть, адже їм це заборонено законом. Сьогодні в парламенті є готовий законопроєкт, який стосується реформи права постійного користування земельними ділянками в оперативне управління та господарське відання земельними ділянками. Це робиться для того, щоб держпідприємства могли легально передавати цю землю в користування через електронні земельні аукціони.

Читайте до теми: Аграрний комітет Верховної Ради наполягає на збільшенні майже вдвічі держпідтримки сільгоспвиробників у 2022 році

Однак поки готуються зміни до законодавства, на сьогодні зафіксовано чимало випадків, коли землі державного підприємства нелегально використовуються приватним бізнесом на підставі різноманітних угод про спільну діяльність.

Слова Мартина підтвердив і Біленко. На його думку, значна кількість земель держпідприємств використовувалась і використовується за різними «сірими» схемами.

У нас Земельний кодекс України не надає прав постійному землекористувачу передавати ці землі в оренду або відчужувати їх. У зв'язку з цим в Україні набули поширення різноманітні схеми з квазіорендою, коли договір про оренду не укладається, не проводяться відповідні процедури, а просто використовується договір, який камуфлює оренду – це і договори підряду, інвестиційні договори, обробіток, спільна діяльність. Таких форм безліч. Фактично компанії надають право обробітку державних земель приватним структурам. І це ще добре, коли за цими договорами передбачена сплата коштів держпідприємству. Це бодай якась вигода для підприємства, оскільки у переважній більшості випадків кошти йдуть до кишень тих, хто передає ці землі, або тим, хто ці оборудки прикриває», – пояснює Біленко.

За його словами, обсяги цих оборудок дуже великі. Звісно, офіційної статистики немає, але з того, що можна почути від аграріїв – це більшість земель держпідприємств. Академія наук та державні підприємства зараз не мають тієї матеріально-технічної бази, яка дає змогу самостійно використовувати землі у їхній власності. Але і відмовлятися від цих земель вони не бажають.

Варіанти реформування: розпаювання та право оренди для держпідприємств  

За словами Біленка, сьогодні є кілька шляхів розвитку подій: законопроєкт №3012-2 про забезпечення права працівників державних сільськогосподарських підприємств, установ, організацій на одержання земельної частки (паю) та законопроєкт № 5385 про скасування інституту права постійного користування земельними ділянками.

Є зареєстрований законопроєкт №3012-2, який встановлює нову систему паювання земель держпідприємств, але все одно – ухвалення рішення про виділення паю залежить від керівництва держуправління. Також є законопроєкт, який передбачає право передачі земельних ділянок підприємства в оренду – №5385. Я так думаю, що десь на стику цих двох законопроєктів і буде вирішене питання земель держпідприємств», – впевнений Андрій Біленко.

Законопроєкт №3012-2 передбачає розпаювання:

• при приватизації підприємств, установ, організацій або їх структурних підрозділів;
• при ліквідації підприємств, установ, організацій;
• у разі ухвалення органом виконавчої влади, до сфери управління якого належить державне сільськогосподарське підприємство, установа, організація, рішення про приватизацію її земель або земель її структурного підрозділу без приватизації або ліквідації такої юридичної особи.

Приватизації підлягають: 

• сільськогосподарські угіддя;
• несільськогосподарські угіддя, що перебувають у постійному користуванні сільськогосподарського підприємства, установи чи організації,
• землі якої приватизуються, і на яких розташовані будівлі, споруди.

Виключаються:

• заболочені землі;
• землі, на яких розташовані розвідані родовища корисних копалин загальнодержавного значення, запаси яких затверджені в установленому законодавством порядку;
• землі під полезахисними лісовими смугами та іншими захисними насадженнями;
• землі під господарськими шляхами, прогонами, польовими дорогами;
• землі, які відповідно до цього Кодексу не можуть перебувати у приватній власності.

При приватизації безоплатно передаються:

• у приватну власність працівникам державного сільськогосподарського підприємства, установи, організації, а також пенсіонерам з їх числа з виділенням кожному з них земельної частки (паю), працівникам державних та комунальних закладів освіти, культури, охорони здоров'я, розташованих на території відповідної територіальної громади (а у разі об’єднання територіальної громади – на території територіальної громади, яка увійшла до об’єднаної територіальної громади), а також пенсіонерам з їх числа (до 40 % від загальної площі сільськогосподарських угідь, що підлягають приватизації);
• у власність особам, статус учасника бойових дій яким надано відповідно до пунктів 19 і 20 частини першої статті 6 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» для ведення особистого селянського господарства в межах норм, встановлених статтею 121 цього Кодексу (до 20% від загальної площі сільськогосподарських угідь, що підлягають приватизації);
• передаються в оренду на земельних торгах (не менше ніж 40% від загальної площі сільськогосподарських угідь, що підлягають приватизації), крім випадків приватизації земель при приватизації державного сільськогосподарського підприємства, установи, організації.

У випадку приватизації державних сільськогосподарських підприємств право постійного користування землями, які залишились у постійному користуванні державного сільськогосподарського підприємства після передачі його у власність громадян, переоформляється на право оренди строком на 50 років.

Законопроєкт № 5385 передбачає:

Є інший варіант поводження з сільськогосподарськими землями на балансі держпідприємств — законопроєкт 5385. Його суть: внесення змін до Земельного кодексу щодо надання держпідприємствам права постійного користування землями. Після цього значна кількість державних і комунальних підприємств, установ, організацій, що мають у постійному користуванні земельні ділянки, зможуть здійснювати продаж прав на обробку цих земель (оренда) на аукціоні.

На думку Андрія Мартина, законопроєкт №5385 прибирає радянський атавізм про право постійного користування, і автоматично всі, у кого було таке право, отримують в оперативне управління господарське відання землями.

Ключова відмінність цих прав полягає в тому, що майно в оперативному управлінні чи господарському віданні можна легально здавати в оренду, що дозволить підприємству та громаді отримувати додаткові надходження. Якщо цей закон буде ухвалений, він дозволить детінізувати використання державних земель. Звичайно, ті, хто заробляє на сірих потоках, виступають проти такої законодавчої ініціативи. Однак зазначу, що ключова мета закону – зробити земельне законодавство більш гнучким, що дозволить державним підприємствам здавати землі, які їм наразі не потрібні, в оренду, не позбавляючи при цьому державні підприємства права користування землею», – заявив Андрій Мартин.

Законопроєктом пропонується виключити можливість набувати права постійного користування земельними ділянками для будь-яких осіб.

Тобто державні та комунальні підприємства, установи, організації автоматично, через закон набувають право оперативного управління, господарського відання на земельні ділянки, що перебували у них на праві постійного користування.

Поряд із цим фіз- та юрособи приватного права зможуть переоформити право постійного користування на право оренди строком на 50 років, а також право викупу земельної ділянки із 30-річним розстроченням платежу.

Важливий момент законопроєкту – земельні ділянки, які використовуються на праві оперативного управління, та ділянки лісогосподарського, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення не можуть бути відчужені, передані у заставу, на них не може бути звернене стягнення, лише в разі, якщо таке право набуто за цивільно-правовими договорами, а не безоплатно від держави чи територіальної громади.

Вочевидь це і є той варіант, який удосконалює Мінагрополітики і про який  говорив Роман Лещенко. «Ми хочемо ці 750 тис. га землі здавати через прозорі аукціони в оренду, а на акумульовані кошти викуповувати землю у тих громадян, які хочуть відчужувати», – повідомив Лещенко.

Земельна амністія

Сьогодні для вирішення майбутнього сільськогосподарських земель держкомпаній фахівці бачать декілька шляхів. Ключовою особливістю майже для них всіх є факт проведення розпаювання. Різниця ж полягає в пропорціях та кількості земель, які можуть залишитися у власності державних компаній з офіційним дозволом здачі їх в оренду.

Читайте до теми: Антирейдерські запобіжники від Мін'юсту – захист майнових прав та попередження втручання у реєстри

Також відкритим залишається питання інвентаризації, адже для того щоб почати структурні зміни в системі, потрібно розуміти фактичну кількість оперативних ресурсів, і ось тут постає питання земельної амністії.

Можливо, для наведення порядку варто скористатися земельною амністією – це пішло б державі лише на користь, але політичні аспекти такого рішення заважають його ухваленню. Варто чесно визнати, що якоїсь нормальної перспективи повернення таких земель немає, вона сьогодні відсутня. Тобто рішення по землям держпідприємств може мати такий вигляд: це і часткове розпаювання, і передача в оренду на зрозумілих умовах через аукціони, і т.д. Для цього потрібно провести роботу і не стільки законодавчу, скільки на рівні органів виконавчої влади. Потрібно просто визначити ті підприємства, які варто розпайовувати (де з людьми негарно обійшлися), а які потрібно залишити у власності держави. Для цього потрібно провести роботу, якою, на жаль, ніхто займатися не хоче», – пояснює Біленко.

Як зауважив Андрій Мартин, в Україні немає земель, які були нагло поцуплені кимось. Є землі, які були передані через безоплатну приватизацію.

Хто, коли і кому роздавав ці землі – це інше питання, і у більшості випадків цього встановити не вдасться. Однак переважна більшість передач земельних ділянок в нашій державі відбувається цілком законно. Тут скоріше проблема українського законодавства у тому, що воно дозволяє безкоштовно передавати державну/комунальну землю. Про повернення таких земель у державну власність говорити можна, однак я сумніваюся, що на практиці це буде мати якийсь реальний та масовий ефект», – прокоментував Мартин.

Сьогодні значна частина (якщо не переважна) сільськогосподарських земель держпідприємств не використовується ефективно або використовується не на користь державі. Всім відоме існування нелегального бізнесу на цих землях, в тому числі із залученням різних недержавних агрокомпаній. Таким чином, реформа використання земель сільськогосподарського призначення держпідприємств є необхідною.

«На мою думку, не так важливо, чи залишаться ці землі державі, чи перейдуть у приватну власність через розпаювання, а чи, можливо, будуть передані у розпорядження громаді. Важливим є дотримання законних підстав їх використання. Наразі, коли землі держпідприємств перебувають у державній власності, ми не бачимо дотримання закону. Навпаки, лише чуємо про недоотримання мільйонів гривень. У випадку розпаювання власність на землю стане приватною. Але збагачуватись будуть ті самі компанії, але тепер у законний спосіб, беручи паї в оренду. Орендна плата сьогодні є нікчемною в порівнянні з прибутками від продажу сільськогосподарської продукції – тому свіжоспечені власники паїв отримають мізерну частку від того прибутку, який отримує орендар їхніх земель», – прокоментував розвиток подій Леонід Корейба.

Тож всім зрозуміло, що проблема є, так само як і є шляхи її вирішення. Однак, як це часто трапляється в Україні, коли перші кроки на шляху вирішення проблеми зроблено – написано потрібні законопроєкти, але для проходження цього шляху до логічного завершення потрібна політична воля вищого керівництва України.

Хворостяний Віталій, журналіст AgroPolit.com