Арифметика децентралізації – про фінансові стимули для об’єднаних громад

Наприкінці 2014 року ухвалили зміни до Бюджетного кодексу, які запустили процес під назвою «бюджетна децентралізація», що є одним із компонентів децентралізації влади.  Для того, щоб зрозуміти масштаб змін, потрібно спочатку описати ту бюджетну систему, яка функціонувала до цього.

Ухвалений 2001 року Бюджетний кодекс був революційним для пострадянської країни – уперше запроваджувався формульний підхід до розрахунку місцевих бюджетів. Неупереджена формула дозволяла зменшити вплив політичних чи навіть особистісних факторів, які домінували до того. Розрахунок трансфертів був досить простий: за формулою розраховувався прогнозний обсяг доходів за тими податками, які називаються «закріпленими», тобто загальнодержавними за своєю природою, податками, але які йдуть не до державного бюджету, а до місцевих. Левову їх частку становив податок на доходи фізичних осіб, 75% якого закріплювали за містами обласного значення, 25% – за містами районного значення, сільськими, селищними бюджетами, 50% – за районними бюджетами, а 25% – за обласними. Але водночас за місцевими бюджетами закріплювались і видаткові повноваження, які ще називають делегованими – освіта, охорона здоров’я, спорт, культура, соціальні програми. Їх теж рахували за формулою, виходячи з фінансового нормативу бюджетної забезпеченості та кількості споживачів. Норматив розраховувався, виходячи з можливостей фінансових ресурсів країни. Трансферт розраховувався як різниця між розрахунковими видатками та розрахованими доходами. Якщо такі видатки більші за доходи – маємо дотацію до такого місцевого бюджету, якщо навпаки – вилучення до державного бюджету.

Розрахунок за видатками, або Хто кого годував?

Формула, яка ще називається «розрахунок за видатками», є об’єктивною, в міру справедливою, але… неефективною. Бо не стимулює до нарощування доходів. «Зрівнялівка» породжувала паразитизм аутсайдерів та служила гумусом для інсинуацій на тему «хто кого годує». Список проблем бюджетної системи на цьому не обмежувався. Слід додати зловживання Державного казначейства, яке з державної бухгалтерії перетворилося на ще один корупційний бар’єр для руху публічних коштів і за шкідливістю для суспільства почало конкурувати з податковою адміністрацією та численними інспекціями. Галузеві міністерства не могли пояснити, що таке соціальний стандарт і скільки коштує його застосування. І чому фінансовий норматив бюджетної забезпеченості саме такий, який поставив Мінфін. Місцеві ради не мали можливості реалізувати власну бюджетну політику, регулюючи ставки місцевих податків та зборів. Неможливо було здійснювати багаторічне бюджетування, що спричиняло безсистемність та неефективність капіталовкладень. Запозичення стримувалися надмірними адміністративними рогатками. Субвенції на соціальний захист непомірним вантажем лягали на місцеві бюджети, лицемірно збільшуючи їхню частку в публічних фінансах. Маніпулювання прогнозними показниками доходів місцевих бюджетів взагалі заганяло їх у боргову яму перед Держказначейством. А безупинні політичні ігрища у Верховній Раді під час затвердження бюджету не давали можливості вчасно приймати кошториси місцевим радам.

Вирівнювання за доходами

І от наприкінці 2014 року було запропоновано якісно новий підхід – вирівнювання за доходами. Подібний підхід використовується у багатьох країнах Європи та світу і передбачає, що доходи на душу населення місцевих бюджетів після вирівнювання мають бути у межах 20–40%. Щоправда, у нас різниця буде більш як удвічі, але це політична ціна за угамування відцентрових тенденцій. Адже різниця у ВВП на душу населення, наприклад, між Дніпропетровською та Тернопільською областями, може бути й 20-кратною. Формула ж вирівнювання передбачає, що адміністративно-територіальні одиниці, де податкоспроможність менша за 90%, отримують дотацію у розмірі 80% різниці до цього порогу. А у тих, хто має цей індекс податкоспроможності понад 110%, вилучають до фонду вирівнювання половину коштів перевищення. Таке вирівнювання стосується як обласних бюджетів, так і бюджетів міст обласного значення, районних бюджетів. Причому розрахунки робляться за фактом виконання бюджету попереднього року, тому до початку бюджетного періоду місцеві ради вже знають розмір свого трансферту, що дозволяє їм приймати бюджет незалежно від ухвалення Державного бюджету. Доходи, які «кидаються» у формулу вирівнювання для бюджетів міст обласного значення і районних центрів, є 60% податку від доходів фізичних осіб, а для обласних бюджетів – 15% від того ж таки ПДФО та 10% податку на прибуток. Адже саме частку цього податку просили регіональні лідери, обіцяючи розвиток бізнесу на своїх територіях. Хоча, за результатами виконання бюджету за 2015 рік, сподівання на зростання податку на прибуток не виправдалися.

Водночас зі статусу делегованих повноважень було виведено всі ті видаткові повноваження, у яких держава не побачила суто «державного» компонента, тобто ті, де неможливо визначити жорсткі вимоги щодо того ж соціального стандарту. Тому на «вільні хліби» були віддані культура, спорт, управління, дошкільна та позашкільна освіта. А от середню освіту, всі три рівні охорони здоров’я, підготовку робітничих кадрів було вирішено виділити в окрему категорію, де трансферти з державного бюджету рахуватимуться за вже відпрацьованою схемою. Причому Мінфін наполіг, щоб ці трансферти були у формі субвенцій, а не дотацій. Аргумент Мінфіну: МОН та МОЗ таки зобов’язані розробити галузеві стандарти з надання цих послуг, і форма субвенцій робить саме центральні міністерства відповідальними за стан справ у галузі, а не місцеву владу. Щодо соціального захисту, то нарешті було почуто прохання органів місцевого самоврядування забрати їх на державний бюджет і фінансувати через територіальні органи Міністерства праці та соціального захисту.

Києву – окрема формула фінансування

Окремо про Київ. Він не вписується у формулу. Більше того, вилучення з його бюджету, навіть об’єктивне, завжди було темою для політичних торгів. Тому тут вчинили радикально. Київ отримує 40% ПДФО та 10% податку на прибуток. Без вилучень і дотацій. Ну й, звичайно, субвенції освітнього та оздоровчого призначення. Порівняно з попередньою системою, це до 10 млрд додатково, хоча, як і слід було очікувати, київська політична еліта не залишила спроб пошантажувати центр іще, вимагаючи вже просто непристойних привілеїв. Але це тема для окремих роздумів: столицю потрібно переносити – уряд уже стає заручником апетитів місцевих князьків.

Про структуру видатків на різних рівнях адмінтерустрою

Вирівнювання за доходами не терпить нерівномірності бюджетної інфраструктури. Тобто всі адміністративно-територіальні одиниці одного рівня повинні мати бюджетні установи, спроможні надавати соціальні послуги, визначені законодавством. Але нереформований адміністративно-територіальний устрій не дозволяє здійснювати таке вирівнювання на рівні міст районного значення, сіл, селищ. Адже, наприклад, дитячі садки є тільки в половині існуючих сільських рад, амбулаторії – у третині, і навіть клуби є не в кожній. Тому всі ці бюджетні повноваження було передано на районний рівень. На рівні ж села, селища, містечка залишились суто власні, природні для самоврядування повноваження – благоустрій території, комунальне господарство. Для цього законопроектом передбачено знову ж таки природні джерела доходів: плата за землю, нововведений податок на нерухомість та єдиний податок. Податок на землю нарешті став місцевим – його ставка регулюється місцевими радами. Додатково на базовий рівень передали місцевий акциз на алкоголь, тютюн та паливо-мастильні матеріали. Якщо з тютюном і алкоголем це цілком виправдано, то з паливом це суперечить одному з правил публічних фінансів – доходна база податку повинна бути рівномірно «розмазана» по території. А оскільки автомобільні заправки розташовані вкрай нерівномірно, то бонус отримують села, де проходять автостради. Доходна частина їх зашкалює, тому подекуди сільська бюрократія встановила собі непристойно високі зарплати. Звичайно, про жодне добровільне об’єднання з ними і говорити не можна. Це, звісно, певний негативний аспект реформи, який, зрештою, буде виправлено. Як перенесенням частини акцизу до обласних бюджетів для фінансування ремонту та утримання доріг, так і обмеженням розміру виплат персоналу.

Щодо міст районного значення, селищ та сільських рад кількістю понад 2 тисячі жителів, баланси видатків та доходів є позитивними, оскільки до цього вони відволікали частину власних ресурсів на фінансування делегованих державою повноважень – тих самих дитячих садків. А от для доброї половини сільрад нововведення стали загрозою для їхнього спокійного життя. Адже на сьогодні левова доля коштів сільських бюджетів рад кількістю до тисячі мешканців витрачається на утримання апарату, і це донедавна забезпечувалося за рахунок дотації на виконання тих самих делегованих повноважень. І їм доведеться вирішувати: збільшувати ставки місцевих податків чи добровільно об’єднуватися з іншими громадами. На перший погляд це «політичне самогубство», яке не в традиціях української бюрократії. Тому інстинкт самозбереження спонукав багатьох керівників дрібних сільрад волати до політиків: «Село гине». Однак, після року дії Закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад», успіх перших крупних об’єднаних територіальних громад поступово змінює ситуацію – вже мешканці дрібних сіл ставлять неприємні запитання сільським головам.
Інколи розробникам реформи децентралізації влади та урядовцям дорікають, що реформу почали не з того кінця. Спочатку потрібно було трансформувати адміністративно-територіальний устрій, а вже потім передавати новоствореним спроможним громадам фінансовий ресурс. Теоретично це, може, й вірно, але особливістю українських реформ є те, що вони можуть здійснюватися в тому напрямку і в тій послідовності, яка визріла на поточний момент. Щоб підтягувати інші компоненти. І якщо є успіх, то це плекає надію – все у нас вийде.