Шпаргалка для реформаторів: як не прогавити  цивілізований ринок землі

Нещодавно уряд презентував своє бачення управління державними землями. Однак написана ним стратегія на 50 сторінок так і не дала відповіді, а якою ж має бути земельна реформа. Я пропоную свою альтернативу: проаналізований світовий досвід земреформи і що з нього слід  взяти  Україні.

На даний час в Україні діє мораторій на продаж земель сільськогосподарського призначення, відповідно до якого купівля-продаж або інший спосіб відчуження земельних ділянок сільськогосподарського призначення забороняється до набрання чинності закону про обіг земель сільського­сподарського призначення, але не раніше 1 січня 2018 року. Встановлений морато­рій є цілком виправданим кроком, адже до­тепер в Україні не сформовано відповідної регуляторної політики та відсутня необхідна нормативно-правова база, які б забезпечували регулювання ринкового обігу земель сільськогосподарського призначення та уз­годження інтересів його учасників. Кожна країна світу у цьому питанні є унікальною, оскільки уніфікованої моделі регулювання земельних відносин не існує.

Так, політика Польщі щодо регулювання ринкового обігу земель сільськогосподар­ського призначення спрямована на розвиток сімейних ферм. Таке положення закріплене у ст. 23 Конституції Польщі, за якою осно­вою аграрного устрою цієї держави є сімей­не господарство (сімейні ферми). Землі, які використовуються у сільськогосподарсь­кому виробництві Польщі, на законодавчо­му рівні визнано цінним ресурсом країни. Тому держава бере на себе функцію забез­печення належного управління ними.

Читати до теми: Земельна реформа нових країн-членів ЄС – досвід Польщі

Основними принципами регулювання ринкового обігу земель сільськогосподар­ського призначення в Польщі є:

• охорона та збереження сільськогосподар­ських земель. (У результаті активного ску­повування сільськогосподарських земель з метою подальшого їх використання для несільськогосподарських цілей, протягом 1945–2016 рр. площі земель сільськогоспо­дарського призначення в Польщі скоротили­ся на понад 5 млн га);
• формування і зміцнення сімейних ферм. (Керуючись тим, що основою аграрного ус­трою Польщі є сімейна ферма, покупцями земель сільськогосподарського призначення можуть бути лише фермери, які самостійно на ній господарюють);
• створення сприятливих умов для доступу польських фермерів до сільськогосподарсь­ких земель державної власності та підви­щення їхньої конкурентоспроможності. (Через дефіцит вільних від використання та придат­них для ведення сільського господарства земель, не всі польські фермери мають мож­ливість придбати земельну ділянку, тому в Польщі на період 2016–2021 рр. призупине­но продаж земель сільськогосподарського призначення державної власності. Натомість такі землі надаватимуться в оренду).

Для здійснення контролю за переходом прав власності та інших майнових прав що­до державного майна, зокрема земель сільськогосподарського призначення, у Польщі було створено Агентство сільсько­господарської нерухомості. Керуючись ключо­вими принципами державної політики Польщі, Агентство сільськогосподарської нерухомості від імені держави здійснює дискретний контроль (пасивне управління, втручання у разі необхідності через перева­жне державне право) ринку сільськогоспо­дарської нерухомості, зокрема сільсько­господарських земель.

Читати до теми: Земельна реформа країн Північної Америки — досвід США

Окрім того, у Польщі законодавчо закріп­лено та чітко визначено перелік осіб, які мають право набувати земельні ділянки сільськогосподарського призначення у вла­сність. Відповідно до п. 1, 2, 3 сг. 2а Закону Польщі «Про формування системи сільсько­го господарства» (№64 від 11.04.2003 р.), покупцями земельної ділянки сільськогос­подарського призначення можуть бути:

• фізична особа (фермер) з обмеженням площі земель, що перебувають у власності од­нієї особи – 300 га;
• близькі родичі фермера та спадкоємці; органи місцевого самоврядування; державне казначейство або Агентство сільськогосподарської нерухомості;
• юридичні особи, котрі діють відповідно до положень, які регламентують відносини між державою і Католицькою Церквою в Респу­бліці Польща та іншими релігійними об’єднаннями;
• національні парки, у разі придбання сіль­ськогосподарських земель для цілей, пов’язаних із їхнім збереженням;
• будь-яка особа, якщо земельна ділянка не перевищує 0,3 га.

Після вступу Польщі до ЄС (2004 р.) було запроваджено мораторій на продаж земель сільськогосподарського призначення інозе­мцям строком на 12 років. Після завершення цього періоду було прийнято поправки до Закону Польщі «Про формування системи сільського господарства», відповідно до яких іноземець, котрий виявив бажання придба­ти земельну ділянку сільськогосподарського призначення у Польщі, зобов’язаний:

• довести наявність тісних зв’язків із Поль­ською державою (право на постійне місце проживання у Польщі; надати копію свідоц­тва про шлюб з громадянином Польщі; до­кумент про зміну громадянства; підтвер­дження наявності фактичного діючого ефек­тивного бізнесу в Польщі, оформленого на власне ім'я);
• надати обґрунтовані пояснення, в який спосіб буде використовувати земельну діля­нку, зокрема, джерело планованих капі­тальних вкладень;
• надати інформацію про джерело коштів для придбання земельної ділянки;
• надати результати обстежень щодо стану ґрунтових вод та якісних властивостей зе­мельної ділянки і рішення про можливі кон­солідацію або поділ земельної ділянки, яка є предметом купівлі;
• отримати дозвіл Міністерства внутрішніх справ Польщі на купівлю земельної ділянки сільськогосподарського призначення, який засвідчує, що купівля земельної ділянки не несе загрози національній обороні, націона­льній безпеці та громадському порядку Польщі.

Читати до теми: Земельна реформа країн Південної Америки — досвід Аргентини

Законодавство Польщі не містить прямої заборони на придбання земель сільськогос­подарського призначення іноземцями, але наявні у законодавстві вимоги до покупців-іноземців роблять такі угоди надто обтяж­ливими та складними.

У Німеччині діє порівняно проста модель дозвільного характеру на купівлю-продаж земель сільськогосподарського призначення. За винятком заборони продажу земель осо­бам, які не займаються веденням сільського господарства. Політика щодо регулювання ринкового обігу земель Німеччини спрямо­вана на розвиток фермерства, що супрово­джується переважним правом (правом пер­шої черги) фермера на купівлю земельної ділянки сільськогосподарського призначен­ня.

Читати до теми: Стратегія уряду управління державними землями: ключові тези

Основними принципами регулювання ринкового обігу земель сільськогосподар­ського призначення у Німеччині є:

• збереження або розширення наявного землекористування;
• запобігання концентрації значних площ земель сільськогосподарського призначення у власності однієї особи та недопущення монополізації окремими «гравцями» регіо­нальних земельних ринків;
• гарантування переважного права купівлі земель сільськогосподарськими товаровиро­бниками (фермерами).

Державне регулювання ринку земель сільськогосподарського призначення Німеч­чини відбувається через спеціалізовану дер­жавну установу – Агентство з управління і реалізації земель. Ключовими його завданнями є: забезпечен­ня приватизації земель сільськогосподар­ського призначення державної власності; реституція та розподіл прав на землю.

У Німеччині не існує регламентованих вимог до покупців земельних ділянок сіль­ськогосподарського призначення, зокрема й іноземців. Проте, згідно із Законом «Про заходи щодо поліпшення сільськогос­подарських структур і забезпечення сільсь­когосподарських і лісогосподарських об’єднань», особа, яка має намір придбати земельну ділянку сільськогосподарського призначення площею понад 1 га, зобов’язана отримати спеціальний дозвіл від місцевих органів влади.

Читати до теми: Земельна реформа старих країн-членів ЄС – досвід Німеччини

Політика Франції щодо регулювання ри­нкового обігу земель сільськогосподар­ського призначення спрямована на розвиток фермерства. Про це свідчить Закон Франції «Про аграрну політику» (№ 60-808 від 05.08.1960 р.), який спрямований на:

• гарантування соціального захисту ферме­рів і осіб, зайнятих у сільському господарст­ві;
• абезпечення одержання прибутку від землі – капіталу, еквівалентного тому, який би вони отримували в інших секторах економі­ки;
• розвиток сільського господарства у кож­ному окремому регіоні з урахуванням його особливостей;
• підтримку і стимулювання розвитку сі­мейних ферм.

Для реалізації перелічених вище завдань було створено Агентство з управління земе­льними ресурсами та розвитку сільських те­риторій (SAFER), на яке покла­дено три основних завдання: підвищення ефективності сільського господарства та підтримка молодих фермерів; захист навко­лишнього природного середовища, ландша­фтів і природних ресурсів; підтримка та роз­виток сільської економіки. SAFER – товари­ство з обмеженою відповідальністю, є не­прибутковою організацією, що підпорядко­вується Міністерству сільського господарс­тва та Міністерству фінансів Франції.

Читати до теми: Мартинюк розповів, як «кроїтимуть» державні землі

Купівля земель сільськогосподарського призначення іноземцями у Франції не забо­ронена. Однак у разі, якщо ціна земельної ділянки перевищує 38 млн євро, або предме­том договору купівлі є виноградники – не­обхідно отримати дозвіл від SAFER.

Незважаючи на існування різних моделей державного управління в Польщі, Німеччині та Франції, регулювання ринкового обігу земель сільськогосподарського призначення в цих країнах має спільні риси та спрямову­ється на захист національного товаровироб­ника (фермера).

Практично усі країни, які пройшли етап становлення ринкового обігу земель, мали довгострокові цілеспрямовані програ­ми, які, окрім іншого, передбачають надання пільгових кредитів на придбання земель місцевим фермерам.

Читати до теми: Мартинюк підтримав ідею створення земельного фонду Козаченка

Аналіз регулювання ринкового обігу зе­мель сільськогосподарського призначення в окремих країнах ЄС засвідчив – відправною точкою у їхній політиці є наявність чітко ви­значеної мети. Так, у досліджуваних країнах регулювання ринкового обігу земель спря­мовується на розвиток фермерства, що є ос­новним вектором аграрної політики, визна­ним на законодавчому рівні.

У жодній із країн Європи ринковий обіг земель сільськогосподарського призначення не є «абсолютно вільним», а навпаки, конт­ролюється і регулюється через спеціалізова­ні агентства. Згадані агентства відіграють роль ріелтора, який, за визначених законо­давством умов, може брати участь у транс­акціях щодо купівлі-продажу земельних ді­лянок.

Досить поширеною умовою купівлі зе­мель сільськогосподарського призначення є професійна підготовка покупця, наявність у нього засобів виробництва та необхідного ка­піталу. Стосовно придбання земель сільськогосподарського призначення інозем­цями, то політика досліджуваних країн має характер «м’якого права». Тобто, закріплені законодавством прямі заборони – відсутні.

Досвід Польщі, Німеччини та Франції щодо регулювання земельних відносин мо­же бути цінним для України під час побудови національної моделі регулювання ринкового обігу земель сільськогосподарського приз­начення.

Право на придбання земельної ділянки в Угорщині мають особи, які пов’язані із сіль­ськогосподарською діяльністю, мають від­повідну освіту та здатні забезпечити збере­ження й підвищення родючості ґрунтів, охорону земель і проведення необхідних меліорацій. Нині середня вартість земельної ділянки становить 2,5–3,0 тис. €/га.

Читати до теми: НААН озвучила своє бачення земельної реформи

У країнах Балтії (Литві, Латвії й Естонії) аграрну реформу було проведено на початку 1990-х років шляхом реституції – повернен­ня прав власності. У Литві 1991 року прийняли Закон про земельну реформу, який передбачав два способи придбання земель: відновлення історичного права власності (реституція); купівля земельних ділянок. Відповідно, була прийнята низка законів «Про землю», «Про реєстр нерухомого май­на» тощо. Згідно з цими законами, фізичні та юридичні особи можуть вільно продавати й купувати земельні ділянки. Першочергове право мають молоді фермери й особи з аг­рарною освітою.

У Болгарії земельна реформа проведена у 1990-х роках. Основною її складовою стала передача земель колективної власності осо­бам, які мали право власності на неї до усус­пільнення земель. У результаті реформуван­ня близько 98% сільськогосподарських угідь перейшли у власність громадян.

В Албанії членам колишніх сільськогос­подарських кооперативів земля була пере­дана у приватну власність безкоштовно. Од­нак на початковому етапі її не можна було продавати, а лише здавати в оренду. Нині продаж земель, переданих селянам у прива­тну власність, – дозволено. Та частина зе­мель, котра залишилася в державній власності, подальшому розподілу й приватизації не під­лягає, але вона може бути орендована на строк до 99 років.

Прикладом країни з найбільш регульова­ним земельним законодавством є Данія. Пе­ред тим як одержати дозвіл на придбання сільськогосподарських земель у власність, покупець має представити документи, які підтверджують його фінансову, технічну й професійну спроможність вести фермерське господарство, обробляти землю, зберігати родючість ґрунту та господарювати на ній не менше восьми років. Особи, які ведуть сільське господарство як на орендованих, так і на власних землях, зобов’язані прожи­вати постійно на даній фермі. Аграрна полі­тика Данії спрямована на перешкоджання зосередженню в одних руках занадто вели­ких масивів земель. Закон також встановлює вимоги до розташування земельних ділянок і відстані між ними з метою формування єдиних масивів. Законом дозволяється купувати чи одержувати в оренду до трьох діля­нок землі за умови, що відстань між ними не перевищує 10 км, та за згоди сусідів на при­дбання таких земель. Юридичні особи не мають права на купівлю сільськогосподар­ських угідь, так само, як вони не мають пра­ва й на оренду. Це право надається тільки фізичним особам, які вже вели сільськогос­подарське виробництво, мають відповідну кваліфікацію та беруть на себе зобов’язання безпосередньо займатися сільським госпо­дарством протягом тривалого часу. Дансь­ким законодавством передбачено, що фер­мер повинен «належним чином вести сіль­ськогосподарське виробництво», в іншому випадку його буде позбавлено права на зе­мельну ділянку.

У зарубіжних країнах встановлені обме­ження на розмір земельної ділянки для одні­єї особи. Наприклад, в Угорщині максима­льна площа земельної ділянки становить 300 га для однієї особи; у Литві максимальна площа угідь для фізичних осіб – 300 га, юридичних – 2000 га; у Румунії – 200 га, в Японії – 3 га. У Данії Закон встановлює верх­ню межу землекористування у 150 га сільсь­когосподарських угідь. Винятки можливі лише в тому випадку, якщо фермер зможе довести, що специфіка його виробництва потребує більших земельних площ і ніхто з оточуючих селян не заперечуватиме проти цього. У Швейцарії при визначенні раціона­льних розмірів господарств розроблені нор­мативи, відповідно до яких мінімальний ро­змір ферми повинен забезпечити зайнятість однієї людини не менше, ніж на 75%, або 2100 годин на рік. Максимальним вважаєть­ся розмір ділянки, яка забезпечує науково обґрунтований рівень доходів від 2,5 до 3 працівників. На рівнинних місцевостях мінімальний розмір ділянки встановлено у 5–7,5 га.

Читати до теми: Депутати просять вирішити питання децентралізації перед відкриттям ринку землі

В деяких країнах існують обмеження і щодо площі сільськогосподарських земель, які можуть бути в оренді однієї особи. Так, в Угорщині максимальна площа земель, що може орендувати одна особа, становить 2500 га, у Данії – 150 га. У Франції макси­мальна площа орендованих угідь має стано­вити не більше 200 га. Для збільшення пло­щі земельної ділянки за рахунок сусідніх земель орендар повинен подати заяву в преферію (місцеву адміністрацію) про свої на­міри, яка, у свою чергу, робить відповідне оголошення. Якщо знайдеться орендар, який має меншу площу земель, то ділянка нада­ється останньому. У Швейцарії міні­мальний розмір ділянки повинен забезпечу­вати зайнятість 1,5 працівника.

Важливою складовою регулювання обігу земель є система оподаткування. Так, для визначення розміру земельного податку в Чехії всі земельні угіддя, залежно від ґрунтово-кліматичних умов, класифікували на 44 податкові групи за принципом: що вища група, то більший податок. Водночас зем­лекористувачі найбільше зацікавлені в господарюванні саме на землях кращої яко­сті. У Литві з 2013 року набув чинності За­кон про податок на землі сільськогосподар­ського призначення, який нараховують за­лежно від рівня родючості земель, прибутку й обсягів виробництва.

Слід зазначити, що найпоширенішими інструмен­тами, котрі містить законодавство розвинутих країн світу щодо обігу земель, є:

1. Надання переважного права власни­кові чи користувачеві сусідньої земельної ділянки набувати її у власність чи в оренду з метою консолідації земель.
2. Утворення спеціалізованої установи, яка здійснює регулювання земельних відно­син та має право на придбання земель і пе­редачу їх в оренду; проводить вилучен­ня/викуп земельних ділянок у осіб, які не мають наміру займатися сільським госпо­дарством, для подальшого їх перерозподілу до осіб, котрі мають таке бажання.
3. Право на земельну ділянку мають осо­би, пов’язані із сільським господарством, або ті, що мають відповідну освіту.
4. Особа, яка веде сільськогосподарське виробництво, повинна проживати на даній території.
5. Контроль за тим, щоб не виникала фрагментація чи надмірна концентрація ділянок.
6. Заборона на використання небезпеч­них для здоров’я людини й тварин хімікатів та добрив, які завдають шкоди навколишньому природному середовищу.
7. Застосування штрафних санкцій до власників земельних ділянок, які їх не обробляють, не належним чином використо­вують або допустили зниження родючості земель.

Вважаємо за доцільне запровадити подіб­ні інструменти у вітчизняній практиці регу­лювання земельних відносин, що сприятиме формуванню сімейного фермерського гос­подарства на селі та підвищенню рівня сіль­ської зайнятості, а також зростанню доходів сільського населення, забезпеченню продо­вольчої безпеки та потреб населення у хар­чових продуктах за прийнятними цінами.