Недореформований Держгеокадастр – невирішені питання: категорії та види земель і їх цільове призначення

Чим більше часу проходить від початку земельної реформи, яка була запроваджена Постановою Верховної Ради УРСР від 18 грудня 1990 року № 563-ХІІ, тим більше маємо суперечливих норм в чинному законодавстві.

Для проведення земельної реформи розпорядженням Кабінету Міністрів УРСР від 20 липня 1991 р. № 124 було створено Державний комітет по земельних ресурсах.

У 1992 році постановою Кабінету Міністрів України від 14 лютого 1992 р. № 73 було затверджено положення про Державний комітет по земельних ресурсах, згідно з п.1 якого було зазначено, що Державний комітет України по земельній реформі (Держкомзем України) є центральним органом державного управління, підвідомчим Кабінету Міністрів України.

Держкомзем України проводить у життя державну земельну політику в Україні щодо здійснення земельної реформи, раціонального використання та охорони земельних ресурсів.

Постановою Верховної Ради України від 13 березня 1992 року № 2200-XII «Про прискорення земельної реформи та приватизацію землі» роль цього спеціального органу центральної виконавчої влади була ще посилена. Так, пунктом 6 цієї Постанови встановлювалося, що нормативні документи і вказівки Державного комітету України по земельних ресурсах з питань реформування земельних відносин, які не суперечать законодавству України, є обов'язковими для виконання місцевими органами влади і управління, власниками землі і землекористувачами незалежно від форм власності та відомчої належності.

Пізніше Указом Президента України від 13 травня 1996 року № 340/96 було затверджено нове положення про Держкомзем, яким уточнено його статус і завдання, а саме:

Державний комітет України по земельних ресурсах (Держкомзем) є центральним органом державної виконавчої влади, підпорядкованим Кабінету Міністрів України, і входить до складу агропромислового комплексу.

Держкомзем реалізує державну політику в галузі земельних відносин, проводить земельну реформу.

Держкомзем у межах своєї компетенції здійснює державне управління земельними ресурсами, спрямовує діяльність підпорядкованих йому державних органів земельних ресурсів з проведення земельної реформи, забезпечення раціонального використання та охорони земельних ресурсів.

На жаль, так сталося, що основна ідея земельної реформи, а саме – справедливий та раціональний перерозподіл земельних ресурсів за принципом «земля має належати тим, хто її обробляє», була викривлена та призвела до того, що власник земельної ділянки у більшості випадків не є господарем на ній, а також, що нині фактично безконтрольно відбувається використання землі з грубими порушеннями вимог законодавства. Це притаманно як для сільськогосподарських земель, так і для земель інших категорій, не пов’язаних із сільськогосподарською діяльністю. В умовах постійних змін у законодавстві зазнала низки змін і система Держкомзему, що призвело до втрати цим органом ключової ролі в проведенні земельної реформи та формуванні і реалізації державної політики в галузі земельних відносин.

Якщо на початку земельної реформи до розробки і ухвалення законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів залучалися наукові установи, створювалися міжгалузеві робочі групи, проводилися дослідження змін та їх можливий вплив на суспільство та розвиток економіки країни, то з часом ставлення до розробки законодавчих актів змінилося. Лобіювання інтересів певних впливових груп призвело до того, що у земельному законодавстві з’явилися доволі суперечливі норми. Прикладом такого є внесення змін до Земельного кодексу щодо можливості виникнення права оренди на земельну ділянку частини дна водного об’єкта. При цьому земельна ділянка як об’єкт права виникає тільки тоді, коли межі ділянки встановлені в натурі (на місцевості), які мають бути закріплені межовими знаками, які, у свою чергу, мають передаватися розробником землевпорядної документації на зберігання власнику чи користувачу такої ділянки за актом приймання-передачі. Виникає питання, як це зробити під водою?

В цій статті пропоную розглянути декілька питань, які, на мій погляд, потребують негайного законодавчого врегулювання.

Категорія земель, цільове призначення та вид використання

Це поняття, які мають бути визначені в Земельному кодексі України

Досі в законодавстві немає чіткого визначення понять категорія земель, цільове призначення та вид використання, а також їх співвідношення. Оскільки ці поняття постійно зустрічаються в Земельному кодексі України (далі – ЗКУ), він у тому числі встановлює цивільну та адміністративну відповідальність за порушення використання земель різних категорій та цільових призначень.

Згідно зі статтею 19 ЗКУ, землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії:

• землі сільськогосподарського призначення;
• землі житлової та громадської забудови;
• землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення;
• землі оздоровчого призначення;
• землі рекреаційного призначення;
• землі історико-культурного призначення;
• землі лісогосподарського призначення;
• землі водного фонду;
• землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

Згідно з частиною другою цієї ж статті, земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі.

Тобто можемо вважати, що категорія земель є найбільш загальним поняттям і поділ земель на категорії здійснюється з прив’язкою до їх цільового призначення.

Цільове призначення земель нині визначається відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель (КВЦПЗ), затвердженої наказом Держкомзему України від 23.07.2010 № 548.

Однак, всупереч частині другій ст. 19 ЗКУ, землі запасу в КВЦПЗ не входять до кожної з категорій, а визначені окремо та мають свій окремий код КВЦПЗ 16.00, тобто визначаються як окрема категорія земель.

Було б більш правильно відповідно до вимог законодавства в КВЦПЗ додати в межах кожної категорії земель землі запасу.

Відповідно до частини п’ятої статті 20 ЗКУ, види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

Земельні ділянки сільськогосподарського призначення використовуються їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених статтями 31, 33-37 цього Кодексу.

Тобто можна дійти висновку, що вид використання несільськогосподарських земель визначається власником земельної ділянки в межах її цільового призначення з урахуванням категорії землі та встановлених законами України до земель цих категорій вимог, як то наявної містобудівної документації та будівельних норм для земель житлової та громадської забудови, екологічних та природоохоронних для земель природно-заповідного фонду (ПЗФ) тощо.

Таким чином власник земельної ділянки не може на власний розсуд використовувати свою ділянку, а лише в межах її цільового призначення, тобто власність зобов’язує власника виконувати визначені законодавством приписи та правила. Використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі (ст. 41 Конституції України).

До прикладу, на присадибній земельній ділянці (код КВЦПЗ 02.01) можна будувати житловий будинок індивідуального типу та господарські будівлі і споруди, але будувати багатоквартирний житловий будинок, кафе, магазини, об’єкти промисловості тощо власник цієї ділянки не може.

Що стосується земель сільськогосподарського призначення, то вид їх використання залежить не стільки від цільового призначення, як від виду угідь. Зокрема, якщо маємо, наприклад, три земельні ділянки одного цільового призначення – ОСГ, але за угіддями одна ділянка віднесена до ріллі, друга – до пасовищ, третя – до багаторічних насаджень. Звідси, незважаючи на те, що всі три ділянки мають однакове цільове призначення – ОСГ (код КВЦПЗ 01.03), першу ділянку власник (орендар) має право орати, сіяти та вирощувати на ній сільськогосподарські культури з врахуванням вимог з додержання сівозмін, на другій – тільки випасати худобу, на третій – закласти та вирощувати сад, виноградник чи ягідник, тобто використовувати під багаторічні насадження.

Тобто використання земельних ділянок сільськогосподарського призначення залежить від виду угідь цих ділянок.

Загалом земельні угіддя — це землі, які систематично використовуються або придатні до систематичного використання для конкретних господарських цілей і відрізняються за природно-історичними ознаками.

Земельні ділянки особистого селянського господарства

Відповідно до статті 1 Закону України «Про особисте селянське господарство», особисте селянське господарство (далі – ОСГ) – це господарська діяльність, яка проводиться без створення юридичної особи фізичною особою індивідуально або особами, які перебувають у сімейних чи родинних відносинах і спільно проживають, з метою задоволення особистих потреб шляхом виробництва, переробки і споживання сільськогосподарської продукції, реалізації її надлишків та надання послуг з використанням майна особистого селянського господарства, у тому числі й у сфері сільського зеленого туризму.

Члени особистого селянського господарства здійснюють діяльність на свій розсуд і ризик у межах встановленого правового господарського порядку, дотримуючись вимог цього Закону, законів України, інших нормативно-правових актів.

Тобто, із самої назви та відповідно до статті 1 Закону України «Про особисте селянське господарство» – це ділянки, площа яких не перевищує 2-х га, які можуть надаватися громадянам у власність чи користування (оренду, емфітевзис) для вирощування сільськогосподарської продукції для власного споживання. Діяльність, пов'язана з веденням особистого селянського господарства, не відноситься до підприємницької діяльності.

Однак, враховуючи те, що значна площа сільськогосподарських земель була передана громадянам безоплатно, зокрема, працівникам соціальної сфери для ведення ОСГ під час передачі земель в колективну власність та при приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, громадянам України в порядку безоплатної приватизації земель державної та комунальної власності, шляхом виділення земельних часток (паїв) в натурі для ведення ОСГ.

В усіх випадках метою отримання громадянами земель цього цільового призначення було самостійне їх використання. З часом такий підхід змінився, і доволі значні площі земель сільськогосподарського призначення, які були передані у приватну власність громадян України для ведення особистого селянського господарства, почали використовуватися сільськогосподарськими товаровиробниками. Оскільки це суперечило нормам Закону України «Про особисте селянське господарство та ст. 34 Земельного кодексу України, до цих законодавчих актів були внесені зміни, якими дозволяється передавати в оренду землі ОСГ юридичним особам України і використовуватися ними для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства без зміни цільового призначення цих земельних ділянок.

 Земельні ділянки ОСГ почали передаватися їх власниками в оренду сільськогосподарським товаровиробникам. При цьому такі ділянки використовуються орендарями виключно для вирощування товарної сільськогосподарської продукції, тобто з метою отримання прибутку. Цим самим відбувається фактична зміна цільового призначення такої ділянки з ОСГ на «товарне сільськогосподарське виробництво», що доцільно було б обумовити безпосередньо в законах, тобто визначити, що на період дії договору оренди земельних ділянок ОСГ їх цільове призначення змінюється з ОСГ на товарне виробництво автоматично без розробки проєкту відведення таких ділянок.

Також, на мою думку, неврегульованим є питання граничної площі таких земель, тобто площа має прив’язуватися до особистого селянського господарства чи до окремих осіб – членів цього господарства.

Оскільки чинним законодавством передбачено ведення обліку таких господарств та його членів, а також можливість вирощування сільськогосподарської продукції лише для власних потреб, то й гранична площа земельної ділянки в 2 га має прив’язуватися саме до господарства. Якщо хтось з членів цього ОСГ виходитиме з нього з метою створення окремого ОСГ, тоді можливо було б ставити питання про надання окремої ділянки площею до 2-х га такому новоствореному господарству.

Не менш проблематичним питанням є питання приватизації водних об’єктів. При цьому ці водні об’єкти передаються у власність громадян для ведення ОСГ?! Тобто приватизація була здійснена із грубим порушенням як норм земельного законодавства, так і водного. Нагадаю, що, відповідно до ч.2 ст. 59, встановлено, що громадянам та юридичним особам за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть безоплатно передаватись у власність замкнені природні водойми (загальною площею до 3 гектарів). Власники на своїх земельних ділянках можуть у встановленому порядку створювати рибогосподарські, протиерозійні та інші штучні водойми.

Тобто, по перше, ставки, які не відносяться до замкнених і тим більше до природних водойм, взагалі не могли розглядатися як об’єкти безоплатної приватизації, по друге – Водний кодекс України, який є спеціальним законодавчим актом, що регулює водні відносини, взагалі не передбачає можливості приватизації водойм.

Далі буде.

Всі ці неузгодженості потребують термінового врегулювання.