Децентралізації на паузі, або Чому уряд та парламент імітують реформу?

Децентралізацію в Україні поставлено на паузу. Про це в один голос кричать експерти, а влада вперто не помічає цієї тенденції і звітує, що дана реформа – одна з ключових на 2017 рік. Більше того, під неї на цей рік обіцяють виділити аж 14,5 млрд грн.  AgroPolit.com разом з експертами розбирався, в якому болоті застрягла децентралізація, та кому це вигідно.

Назад у минуле

Концепцію децентралізації влади в Україні сформував уряд ще у квітні 2014 року. Так, 17 червня 2014 року Верховна Рада прийняла з пакета «децентралізаційних законів» один — закон №1508-18 «Про співробітництво територіальних громад». Ідейним зачинателем реформи називають нинішнього прем’єра Володимира Гройсмана. Втім, попри статусність її «батька», з децентралізацією наразі проблема: до кінця 2015 року мали б прийняти усі потрібні для її повного запуску закони, щоби внести усі необхідні зміни до Конституції. Однак, схвалений Верховною Радою проект закону №2217 «Про внесення змін до Конституції України, щодо децентралізації влади» і досі припадає пилом на розгляді Конституційного Суду. Ще один важливий законопроект №4355, який передає громадам в управління державні землі, пройшов лише перше читання і має непогані шанси канути в Лету. Як стверджують наші джерела, причина – у верхах зрозуміли, якщо віддадуть ці землі, то управляти фактично буде нічим. Законопроект №4472, який спрощує створення об’єднаної громади чи приєднання суміжних територіальних громад до вже існуючих об’єднаних територіальних громад, ще й досі чекає на підпис Президента.

Перша громада утворилась у Луганській області 13 липня 2015 року — Новопсковська територіальна громада, яка складалася з шести населених пунктів. Обсяг субвенцій від держави за 2016 рік на формування інфраструктури ОТГ склав більше 4,5 млн грн. Всього в ній нараховується 12 тисяч жителів. Власний дохід Новопсковської громади за перші півроку існування склав 521 грн на людину, а наприкінці 2016 року – був утричі більшим — 1493 грн. Більший прибуток до місцевого бюджету приніс податок на доходи від фізичних осіб.

Сміттєвоз, придбаний Новопсковською селищною радою, завдяки державній субвенції на розвиток інфраструктури (1 млн 200 тис. грн) за співфінансування селищною радою (198 тис. грн).

Фінанси співають «романси»?

Схожа картинка зростання місцевих доходів за усіма територіальними громадами України. У І півріччі 2016 року надходження до загального фонду бюджетів 159-ти об’єднаних громад (з урахуванням трансфертів із держбюджету) склали 3,1 млрд грн. Це майже у 7 разів більше, аніж, у порівнянні, за той же період 2015 року. Власні доходи місцевих бюджетів об’єднаних громад у 2016 році зросли більш ніж утричі – з 418 млн до 1,3 млрд гривень.

інфографіка сайту decentralization.gov.ua

Нагадаємо структуру доходів бюджету ОТГ:

Експерт зі зв’язків із громадськістю Швейцарсько-українського проекту "Підтримка децентралізації в Україні» DESPRO Олена Сас каже, що децентралізація розвивається нормально.

Ці надходження зберігаються, ніхто у зворотній бік сплату податків не прийняв… Доходи громад зросли завдяки тому, що вони збільшили свої бюджетні можливості та направили їх на розвиток територій. Я, наприклад, знаю, що у місті Черкаси місцеві депутати та активісти питають, де ще заасфальтувати дороги, бо вже все зробили! Державний фонд регіонального розвитку зменшив свої фінансові можливості у 2017 році, однак у громад лишився інструмент міжнародної технічної допомоги. Багато об’єднаних громад працюють із великими міжнародними донорами», — розповідає вона про фінансовий бік існування громад.

Втім, практичний бік децентралізації свідчить, що загальна сума субвенцій від держави для ОТГ у бюджеті на 2017 рік скоротилась із 3,5 млрд грн до 1 млрд грн! Це притому, що територіальних громад наприкінці 2015 року було 159, а на початку 2017 року — 366. Допомогу від держави отримають лише 159 ОТГ на 1383 проекти. Найбільше грошової уваги приділили: будівництву доріг (на це витратять 257 млн грн на 300 проектів) та освітнім заходам (253 млн грн на 360 проектів).

Скорочення фінансування Олена Сас прокоментувала нам так:

Багато експертів розглядає це питання (скорочення субвенцій. – Авт.), як певний ризик, бо об’єднаних громад очікується більше, а субвенцій – менше. Інші кажуть, що це логічно, бо більше стимулювались піонери, які ризикнули першими. Зараз усі побачили, що нічого страшного не відбувається в процесі об’єднання. Вони зрозуміли, що навіть без державних коштів, які можна використати тільки на певні напрямки, все добре. Люди на місцях зрозуміли, що ці гроші — це як акція першим. А Міністерство фінансів скоротило суму субвенцій, бо їм потрібно прийняти збалансований бюджет. ОТГ зможуть виконувати свої обов’язки навіть зі скороченням субвенцій, бо громади стають більш спроможними, ніж були раніше до реформи. Ця сума – за хоробрість, за об’єднання, і вона зменшиться».

План з утворення громад не виконується

Не всі експерти такі оптимістичні, як пані Сас. Багато хто переконує, що реформа загальмувалась. Опитані AgroPolit.com експерти, кажуть що «затор» виник саме у Верховній Раді: із 23 потрібних законів з пакета децентралізації лише 14 перебувають на розгляді у парламенті.

Експерт Інституту політичної освіти Олександр Солонтай розповів AgroPolit.com, що наразі реформа загальмувалась.

Вона успішно почалась, але поки пригальмовує, бо парламент не встигає приймати необхідні закони. Є, власне, «вороги» реформи децентралізації. На початку її старту вони були скептично налаштовані з приводу того, що будуть якісь результати, тому й мовчали, проголосували закони, думаючи, що децентралізація провалиться. Але сталося інакше – реформа успішно просувається і тепер зрозуміло, що треба їй перешкоджати, бо якщо вона відбудеться та поглибиться, тоді вороги самоврядування програють. Вороги – це ті, хто зацікавлений у централізованому управлінні державою згори до низу».

Проблему підтверджує статистика створення громад. Так, за планом реформи децентралізації, в Україні мають створити 1500–1800 об’єднаних громад, кінцевого терміну реалізації реформування не зазначено. Наразі їх 366 (у 2015 році – 159 ОТГ, у 2016 році – 207 ОТГ, в 2017 очікується 800 ОТГ). Процес створення ОТГ повинен пришвидшитися після прийняття останніх законів. Архіважливим є законопроект №4772, який чекає на підпис Президента, він дозволяє сільським та селищним громадам приєднуватись до вже існуючих ОТГ.

Чому буксує децентралізація?

На думку Олександра Солонтая, є кілька причин.

У процесі об’єднання громад не можуть брати участь міста обласного значення. Законодавство поки не дозволяє цього робити, а законопроекти №5520 та №4772 лежать у Верховній Раді й не приймаються. Також не можуть брати участь в об’єднанні громади з різних районів. Ще причина: в результаті реформи децентралізації почали зростати місцеві бюджети, і тому окремі громади – сільські, селищні, певний час вирішили почекати з об’єднанням, бо виявилося, що вони є багатшими, ніж сусіди. Тобто в окремих громадах бюджет почав зростати непропорційно швидше від повноважень. У когось – за рахунок місцевого акцизу, у когось – за рахунок земельних коштів з’явилися гроші. Тому ті голови та депутатський корпус певних сільських, селищних рад не хочуть об’єднуватись, а хочуть витрачати гроші самі. Також після об’єднання громад повинні пройти вибори, і дуже багато сільських голів не хочуть прощатись зі своїми місцями. Не хочуть об’єднуватись, бо бояться втратити «тепленьке місце», на якому вони особливо нічого й не роблять. Довідки видають якісь на селі інколи, щось порозгрібають іноді. В тебе є маленьке князівство, маленька вотчина. У багатьох країнах саме через це об’єднання відбувалося не в добровільний спосіб, а в примусовий. У таких ситуаціях важко сподіватись, що на місцях люди будуть думати не про власну задницю, а про майбутнє громади», — каже він.

На думку Олени Сас, відчутний дефіцит волі самих людей.

Наприклад,у Київській області нерівномірний розподіл добробуту: є певні громади, які спроможні та самодостатні й без об’єднання. Тому що поруч Київ, велике місто. Там є котеджні містечка тощо. Має бути певна воля людей і відповідний рівень комунікації між ними. З іншого боку, я бачила, об’єднання робили в Тернопільській області – яка там була велика мотивація і рішучість цих людей, щоб впровадити цю реформу. У Тернополі раніше потрібно було їхати за кордон працювати, щоб виживати, або – єднатись і робити щось у себе», — резюмує вона. На думку Сас, громади будуть і в Київській області. Адже реформа децентралізації не має кінцевої дати завершення. Хоча, за її словами, окремі експерти вказують на те, що 2017 рік закінчиться і слід «закруглятися» з утворенням ОТГ, бо в деяких країнах цей процес іде десятиріччями, а треба, щоб структура України була однорідною.

Хто «рулить» на місцях після місцевих виборів?

Кінець 2016 року відзначився проведенням наймасштабніших виборів. ЦВК призначило спочатку їх на 11 грудня 2016 року в 41 ОТГ. А 18 грудня вибори відбулись в 143 ОТГ. Нагадаємо, що до того у 2016 році місцеві вибори відбувалися лише у 25 об’єднаних громадах.

Як розібратися у післявиборчій місцевій статистиці пояснив Олександр Солонтай.

Одночасно 11 та 18 грудня відбулися вибори як у тих громадах, де вони проходять за партійними списками, так і в тих громадах, де вони проходять за мажоритарною системою. Там, де вибори проводились за партійними списками, – депутати балотувалися тільки від партій. А в округах мажоритарних, у сільських та селищних радах, у більшості випадків, навпаки – у місцеву владу йшли в основному самовисуванці. З них – багато партійних, але на вибори вони пішли не від політпартій. Тобто в мажоритарних округах йдеться про виборчі округи, де депутат загітував сусідів за себе – і вже став «потужним» кандидатом від цього округу, а коли й сім’ю привів, тоді точно став депутатом. Але, якщо подивитись уважно в цій політичній тенденції на розклад політичних сил, то побачимо, що в різних регіонах перемогли різні партії. Це збірна солянка! У різних громадах різні сильні партійні організації. Та й вибори не були національними, їх не крутив телевізор. У кого на місцях працювала партійна організація, в того і є хороші результати», — говорить Солонтай.

Політичний експерт наголошує на тому, що у 2017 році вибори призначені лише в 7 громадах на 30 квітня.

Водночас 30 громадам ЦВК відмовила у проведені виборів. Більшість із цих громад утворені на межі кількох районів, або навколо міст обласного значення, що й стало причиною відмови», — пояснює він.

Для відновлення децентралізації, опитані нами експерти радять тиснути на парламент, щоб він прийняв низку законів (№5520, №4355) та на уряд, щоби там набралися сміливості й передали останній елемент фінансової децентралізації на місця – землю!

Анатолій Величко для AgroPolit.com.