Між «Сціллою» та «Харібдою». Як у Раді продавлювали ліберальну земельну децентралізацію

Парламент готується дати зелене світло продовженню земельної децентралізації в Україні. На засіданні комітету з питань аграрної політики та земельних відносин депутати та урядовці намагалися поставити крапку в питанні передачі державної землі територіальним громадам. До розгляду подали два законопроекти: Кабмінівський (№7118) та депутатський (№7118-1).

Земля від  уряду  — обраним

Віце-прем’єр-міністр регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ України Геннадій Зубко активно наполягав на тому, щоб парламент зробив базовим законопроектом саме урядовий. Начинка документу проста: він передає радам лише об’єднаних громад функції розпорядження землями державної власності за межами населених пунктів (окрім земельних ділянок під державними об’єктами), а також – зміни цільового призначення земельних ділянок приватної власності. Важливо, що вказані земельні ділянки у комунальну власність не передаються. При цьому в нім лишалася лазівка про можливу передачу у комунальну власність, але (тут увага) виключно за розпорядженням голови відповідної ОДА (в найкращих традиціях радянської практики), Подальші коментарі —зайві.

Читати до теми: Між двох законопроектів ― у що впирається фінал децентралізації  

Натомість щодо депутатського законопроекту Зубко висловлювався несхвально: він містить неоднозначні норми, які ускладнять процес голосування. 

А це взагалі не те, що прем’єр Володимир Гройсман обіцяв на зорі запуску децентралізації: у застопореному парламентом №4355 землі за межами населених пунктів мали отримати  всі (!) органи місцевої влади. Але саме через революційність цього законопроекту (читай, у такому разі зникають всі «годівниці» для «верхів» на темі землі, бо вона спуститься до «низів») його й поставили на мертву паузу. Думаючі депутати («батьки» земдецентралізації), щоби хоч якось зберегти обличчя перед громадами (там люди думають, хоч як би вважали у владі), зареєстрували більш-менш компромісний законопроект, який врятував частину норм одіозного №4355. Так народився альтернативний №7118-1. Однак і цей документ дозволяє передавати землі лише об'єднаним громадам. Хоча його наповнення значно ширше, аніж урядового. AgroPolit.com пропонує ознайомитися із тим, як розгорталася дискусія навколо розгляду двох документів, та що вплинуло на остаточне рішення комітету.

Читати до теми: Юрій Ганущак: Із тих 35 млрд грн, які додатково прийшли, в сільську місцевість вони в основному і не пішли...  

Історична довідка: між трьох «вогнів»

Фото взято з: dialog.lviv.ua

Питання передачі земель державної власності об’єднаним територіальним громадам почали обговорювати в Україні близько трьох років тому. Відтак громади чекали, а депутати думали, як запустити процес (частину процесу ми показали  вище). 

Перша спроба зрушити ситуацію із мертвої точки відбулася 2016 року, із проектом Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування з управління земельними ресурсами та посилення державного контролю за використанням і охороною земель». Документ пройшов перше читання, отримав 611 (!) правок, і на цьому етапі робота над проектом перейшла у «сплячий режим».

Читати до теми: Децентралізації на паузі, або Чому уряд та парламент імітують реформу? 

Однак цього року Кабінет Міністрів повернувся до «старої» проблеми (це було схоже на добровільно-примусову роботу) та розробив проект Закону №7118 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо управління земельними ресурсами в межах території об'єднаних територіальних громад».

Розуміючи,  куди  вітер  віє, частина аграрних депутатів  заявили: документ недосконалий та потребує доопрацювання. Тому у жовтні вони подали до Верховної Ради №7118-1.На думку авторського колективу, цей документ потрібно взяти за основу. Що й відбулося 17 жовтня на засіданні комітету з питань аграрної політики та земельних відносин, де вирішилася доля земель державної власності.

Земельна «вільниця» по-депутатськи

Від депутатів на комітеті головні положення №7118-1 презентував народний депутат України Олег Кулініч.

«Ми могли поставити крапку в цьому питанні раніше. У нас був законопроект №4355. Однак у ньому йшлося про всі громади, а проект №7118-1 передбачає передачу землі у розпорядження лише об’єднаним територіальним громадам. Коли ми готували новий альтернативний законопроект, то вирішили не змінювати концепцію документу, взявши з нього ключові положення».

Також він додав, що законопроект №7118-1 має на меті комплексно вирішити питання щодо передачі землі громадам, адже в ньому прописані надзвичайно важливі пункти. Перший із них – контроль. «Законопроект надає повноваження здійснення державного контролю за використанням та охороною земель Держгеокадастру та виконавчим органам сільських, селищних та міських рад у частині розгляду адміністративних справ щодо вчинення таких адміністративних правопорушень, як самовільне заняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, використання земельних ділянок без оформлення речових прав. Також ним пропонується надати місцевим радам право самостійно приймати рішення про взяття на себе функції державного контролю. У разі, якщо таке рішення прийнято, нагляд за виконанням контрольних повноважень здійснюватиме Держгеокадастр. Окрім того, документ встановлює обов’язкове оприлюднення у мережі Інтернет усіх рішень органів влади про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок», — пояснив Кулініч.

Наступна проблема, яку може ліквідувати депутатський законопроект, – розподіл земель колективної власності. «Ми прописали правовий механізм передачі до комунальної власності територіальних громад, сіл, селищ, міст земель колективної власності. Сьогодні близько 1,5 млн га – землі колишньої колективної власності, їхня доля невідома. У більшості випадків вони обробляються у «тіні». Тому ми надаємо право колишнім членам тих КСП, де паювання уже було, але вони не були ліквідовані, до 2020 року допаювати сільськогосподарські угіддя, якщо такі залишилися. Якщо до 2020 року колишні члени не приймуть таке рішення, місцеві ради матимуть право звернутися до суду із заявою про передачу земель до комунальної власності у порядку визнання майна без господаря. Це стосується як і сільськогосподарських, так і не сільськогосподарських угідь», —прокоментував депутат.

Щоправда, землі працюючих КСП законопроект не зачіпає. Вони продовжать користуватися землею колективної власності. Однак проект встановлює, якщо КСП будуть у майбутньому паюватися, ці землі мають перейти до комунальної власності.

Третій важливий аспект, прописаний у проекті закону, – встановлення меж громад. За словами Кулініча, сьогодні на рівні закону та законних актів така процедура відсутня. «Документ встановлює просту процедуру означення меж територіальних громад, для цього потрібно розробити нескладну землевпорядну документацію, погодити межі з сусідньою місцевою радою і внести відомості про межі громад до Держгеокадастру. Якщо це буде зроблено, об’єднана громада отримає усі землі та земельні ділянки державної власності за межами населених пунктів, окрім тих, на яких розташовані державні об’єкти, у комунальну власність. Цього в основному законопроекті №4355 немає, та й загалом у інших законах», —підсумував він.

Функція контролю — кому віддати?

Фото взято з: alexeykharinskiy.ru

Після презентації основних положень обох документів, між депутатами та представниками уряду розгорілася дискусія. Вона стосувалася декількох аспектів. Зокрема, функції контролю.

Нардеп Вадим Івченко додав, що в альтернативному варіанті законопроекту є контроль за використанням земель та формуванням земельного кадастру. В урядовому ж це не враховано.

На думку народного депутата Андрія Кота, передавати функцію контролю громадам не можна. Це спричинить нові корупційні непорозуміння. «Будь-які контрольні функції передбачають додаткове фінансування. Право розпоряджатися землею може належати громадам, а контроль – ні. Не може права кишеня контролювати ліву. У нас є багато об’єднаних територіальних громад, які були створені популістичним способом протягом 2-3 років. Їх не можна назвати самодостатніми фінансовими громадами. Тому ми повинні говорити про ті громади, які відповідатимуть перспективному розвитку, які є затверджені обласними радами. Якщо всі громади без перебору отримають право розпоряджатися землею, буде хаос», —коментує депутат.

Хто ж  кого в такому разі має контролювати? Своєрідним арбітром у цій суперечці мимоволі став академік НААН України Леонід Новаковський. «Ми не можемо залишати місцеве самоврядування без контролю. Однак Держгеокадастр не має права наглядати за діяльністю рад – це суперечить Конституції. Якщо ми хочемо, щоб інспектори працювати ефективно, у них мають бути відповідні повноваження. Бо виходить, що Держгеокадастр має 26 функцій у сфері контролю, а новостворений орган – 3. А якщо говорити загалом, то законопроекти, які сьогодні обговорюються, —№7118 та №7118-1 – не можна порівнювати. Це абсолютно різні документи, які вирішують різні проблеми», —підсумував академік.

Безкоштовний «сир» напередодні децентралізації

Ще одне питання, яке викликало суперечку, стосується безкоштовної видачі землі. Його порушив народний депутат Олексій Мушак.

Якщо громади отримають право розпоряджатися землею, то за 10 років вона вся матиме власника. Але якого? «У мене запитання: як ми будемо контролювати роздавання землі? У нас є безкоштовна приватизація, яка складає 2 га землі. Якщо ми залишаємо її, то цих 1,5 млн га «розхапають» за три місяці. Мені здається, що, не взявши до уваги цей момент, нічого вирішувати не можна, бо це буде пришвидшена приватизація в одні руки».

Його думку продовжив народний депутат Микола Люшняк. І на горіхи вже отримали й автори депутатського законопроекту. «Які запобіжники є у депутатському законопроекті? Сьогодні ми даємо органам місцевого самоврядування відповідні повноваження, наступного дня земля почне шматуватися і роздаватися. Я згоден із тим, що ми повинні зробити те, що давно обіцяємо. Однак, на мій погляд, ми маємо обмежити їхні повноваження. Така ж сама історія із комунальними лісами. Ми довго не можемо вирішити, що з ними робити. Давайте їх передамо у розпорядження об’єднаним територіальним громадам. Одне іншому не заважатиме», —висловив свою точку зору депутат.

Фінальне рішення

Усі депутати, які брали участь в обговоренні законопроектів, дійшли висновку, що питання передачі державної землі громадам більше не можна відкладати у довгий ящик. Адже люди втомилися чекати.

Перед прийняттям рішення перший заступник міністра аграрної політики та продовольства України Максим Мартинюк наголосив, що той чи інший документ мусить вирішити дві головні проблеми, які стримують рух децентралізації. «Перша – розподіл комунальних земель, друга – розпорядження невитребуваними паями. В урядовому законопроекті ними мають право розпоряджатися районні державні адміністрації. А це не сприятиме повсюдності місцевого самоврядування», —пояснив він.

Зваживши всі «за» та «проти» депутати таки проголосували за свій законопроект №7118-1 і рекомендували  Раді його проголосувати.

На думку народного депутата, голови аграрного парламентського підкомітету з питань удосконалення структури державного управління в сфері агропромислового комплексу, інновацій та з питань базових галузей в агропромисловому комплексі Валентина Дідича,таке рішення  було очевидним.  «Наше завдання – посприяти тому, щоб в Україні виростали справжні господарі, а умови господарювання були максимально чесними та сприятливими. Депутатський законопроект не запроваджує насильницьку земельну «колективізацію», на відміну від урядового. Він дає змогу територіальним громадам бути господарями на своїй території, незалежно від того, об’єднана вона чи ні. Прийняття рішення щодо тієї чи іншої території не будуть обмежуватися результатом засідання. Вони виноситимуться на розгляд територіальних громад, будуть практикуватися громадські слухання, впроваджуватиметься державний контроль за дотриманням законодавства у земельних питаннях. Депутатський законопроект підтримали майже всі члени аграрного комітету. Можливо, як було сказано авторами урядового документу, він і справді складний, але продуманий і серйозний», —пояснив він  у коментарі AgroPolit.com.

Основні положення депутатського законопроекту №7118-1.

Законопроектом пропонується:

1. Встановити порядок передачі земель державної власності за межами населених пунктів у комунальну власність об’єднаних територіальних громад.
2. Передати повноваження об’єднаним територіальним громадам із розпорядження землями державної власності за межами населених пунктів (окрім земель оборони, земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення на об’єктах природно-заповідного фонду загальнодержавного значення та інших, які мають важливе значення для держави).
3. Передати сільським, селищним, міським радам повноваження із затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель за межами населених пунктів.
4. Передбачити порядок встановлення і зміни меж територій територіальних громад, а також порядок внесення відомостей про ці зміни до Державного земельного кадастру.
5. Встановити правовий механізм переведення земель колишньої колективної власності на землі приватної та комунальної власності.
6. Надати повноваження зі здійснення державного контролю за використанням та охороною земель:

• центральному органу, який реалізує державну політику у сфері земельних відносин;
• виконавчим органам сільських, селищних, міських рад.

Наслідком прийняття законопроекту буде зміцнення матеріальної та фінансової основи об’єднаних територіальних громад, більш якісне та обґрунтоване планування розвитку територій, а також оптимізація державного контролю за використанням та охороною земель. А надання органам місцевого самоврядування реальних повноважень щодо управління земельним фондом об’єднаної громади дозволить чітко й прозоро формувати дохідну частину місцевих бюджети в частині плати за землю та стимулюватиме територіальні громади до об’єднання.

Наталія Білоусова, головний редактор AgroPolit.com, Тетяна Крисюк