Децентралізація в Україні — райони, що зникають, нові області і мегаполіси

Уряд затвердив новий проект реформування адміністративно-територіальних одиниць у країні. Текст закону подано до парламенту на розгляд. Кабмін наполягає на тому, що це збалансований документ, який вказує шлях реформування системи управління країною.

Це останній з 17 законопроектів блоку законів про децентралізацію, що формують «маршрут децентралізації» країни.

Читати до теми: Запущено передачу земель об’єднаним територіальним громадам

Якщо уважно вчитатися в запропонований проект закону, оцінити зроблені чиновниками різного рівня коментарі, Україна може недорахуватися більшості існуючих районів, а центр уваги зміщується в бік об'єднаних громад. Але і це далеко не найрадикальніші зміни, які чекають українців.

Децентралізація в Україні: самоврядування для всіх, але не скрізь

Нова система влади відрізнятиметься від нинішньої. Зараз кожна громада – село чи місто – центр, що має можливість створювати власну місцеву владу, починаючи від найменших сіл. Новий закон стверджує, що все буде інакше.

Читати до теми: Земельна децентралізація — Show Is Go On, або Як Гройсман «кинув» Порошенка на землі!

Базовим рівнем тепер вважається громада, до складу якої входить один або кілька населених пунктів. Нові об'єднання стануть початковими адміністративно-територіальними одиницями. Принципова відмінність в тому, що громада повинна відповідати шести принципам. Найважливіші з них: фінансова самодостатність, можливість надавати адміністративні та соціальні послуги, а також нерозривність території.

Цей закон стимулює створення нових об'єднаних міських і сільських громад. Такі більші і менші за кількістю працівників об'єднання прийдуть на заміну сільрадам, де є тільки чиновник з печаткою, бухгалтер та землевпорядник. Таких сільрад і чиновників, які фактично займаються перекладанням папірців з купки на купку, в країні є чимало, але вони по-старому уособлюють для людей найбільш наближену до них владу. Страх втратити будь-якого, навіть непотрібного, але свого чиновника ще великий. І тому їх ліквідація спричинить невдоволення не тільки самих чиновників, яких скоротять, але і пересічних жителів невеликих міст, сіл і селищ.

Децентралізація в Україні: субрегіональні райони

Наступний рівень влади, який буде називатися субрегіональним — район. Нові райони будуть значно відрізнятися від нинішніх. Перша і найважливіша відмінність полягає в тому, що вони будуть, як правило, об'єднувати щонайменше 150 тис. осіб. Винятки можна робити, але на дуже жорстких умовах і для специфічних територій.

Що цей новий підхід означатиме для всієї України? Сьогодні в країні 490 районів, включаючи територію Криму. Найбільше районів у Харківській області – 27, а найменше – у Чернівецькій – 11. За нашими підрахунками, кількість районів зменшать не вдвічі, а навіть більше – на 60-70%. Спробуємо пояснити, чому так на прикладі Дніпропетровської області, в якій є як промислові міста, так і типові сільськогосподарські райони.

Читати до теми: «Привид» аграрної «Батьківщини», або До чого готується «головний популіст» країни

Кількість населення сучасних районів області не відповідає критеріям нового закону на 100%. Тобто, якщо подивитися з позиції норм нового законопроекту, жоден район в області не буде мати права на існування. Єдиний шанс районним чиновникам зберегти свої посади, а також не ліквідувати районні установи – реорганізуватися в нову громаду, об'єднавши міста, села і селища нинішніх районів у більш великі «субрегіональні» райони. Але навіть якщо об'єднати разом сільські і міські поселення, які знаходяться відносно далеко одне від одного, потрібна однозначна ліквідація одних районів і створення нових. Для Дніпропетровської області створення нового району вимагатиме об'єднання 4-5 нинішніх. Це з урахуванням територій, де є хоча б один населений пункт з кількістю 30-40 тис. осіб.

Якщо дивитися далі, то нерівномірна ситуація складається щодо кожного регіону. Наприклад, в Одеській області містом зі статусом району може стати Іллічівськ, Ізмаїл, Білгород-Дністровський, Овідіополь. Але куди подіти райони тієї ж області з населенням 15-20 тис. осіб? Поряд з ними немає як промислових мегаполісів рівня Одеси, так і курортних економічно самодостатніх селищ. Мабуть, питання буде вирішуватися у вигляді добровільно-примусового об'єднання у значні за розміром районні території.

У цьому контексті згадуються величезні території повітів часів царської Росії. Приміром, Херсонська і Катеринославська губернії складалася з кількох повітів протяжністю майже такою самою, як сучасні області. Тоді така організація влади теж пояснювалася економічною доцільністю.

Децентралізація в Україні: префекти

Нові «субрегіональні райони», швидше за все, стануть центрами для розміщення в них запланованих змінами до Конституції районних і обласних префектів. Це будуть намісники Президента, які і формально, і неформально прямо підпорядковуватимуться главі держави і представлятимуть виконавчу владу держави на місцях. Районні та обласні префекти зможуть навіть скасовувати на власний розсуд рішення місцевих органів влади і оскаржувати в суді їх законність. І це далеко не всі повноваження, які передбачено для цих представників державної влади на місцях.

Читати до теми: 7 меседжів Геннадія Зубка про децентралізацію в Україні

Новий закон повертає до життя скандальні поправки до Конституції, які після трагедії під стінами парламенту в серпні 2015 року досі не наважуються оформити у вигляді чинного законодавства. Саме в цих поправках, які вже розглянув і визнав законними Конституційний Суд, точно так само прописані повноваження громад та викреслені з тексту Конституції конкретні назви областей України.

Децентралізація в Україні: регіони і області?

У новому баченні адміністративно-територіального устрою України прямо не зазначено, що наступним рівнем устрою України повинні бути області. Укладачі закону обійшлися обтічним терміном «регіони». На початку тексту нового закону сказано, що адміністративно-територіальними одиницями на регіональному рівні є області. Але далі скрізь йдеться саме про регіони. Цей самий термін наполегливо циркулює в багатьох нових документах та рішеннях Кабміну і парламенту з питань децентралізації.

Мабуть, виключення списку областей України з тексту проекту Конституції – не випадковість. Якщо області будуть формуватися з великих і самодостатніх районів нового зразка, тоді і область повинна мати зовсім інші параметри. Скільки їх буде? Якими вони будуть? На всі ці запитання закон не дає чіткої відповіді. Мабуть, і його укладачі не дуже це знають або розуміють.

Читати до теми: Депутат від БПП подав у парламенті 42 законопроекти – аналіз

Якщо прикласти вимоги, висунуті до центрів областей на сучасну політико-адміністративну карту, то практично всі вони збігатимуться з побажаннями реформаторів. У кожного обласного центру України є своя інфраструктура для розміщення органів влади, в тому числі територіальних представництв міністерств і відомств. Другою важливою вимогою залишається лише доступність до адміністративного центру області жителів регіону. Для цього достатньо мати хоч якусь дорогу до обласного центру.

Децентралізація в Україні і нові регіони

За такого підходу перекроїти карту областей дуже просто. Приміром, густонаселену Харківську і частину неокупованої Донецької області цілком можна розділити на кілька окремих регіонів, тим паче, що інфраструктура та кількість населення дозволяє.

Напрошується висновок і про можливість поділу частини інших областей на більш дрібні регіональні центри. Наприклад, Бердянськ, Кременчук, Жовті Води, Кам'янець-Подільський (список можна продовжувати і далі) цілком могли б стати центрами власних регіонів.

З політичного погляду таке дроблення навряд чи вигідне Києву – контроль над територіями істотно ускладнюється. Але, з іншого боку, таке дроблення явно може бути вигідне і приємне місцевій політичній еліті. Політичні амбіції багатьох місцевих політиків залишаються нереалізованими, і вони ніяк не потрапляють до парламенту через високу конкуренцію. А тут – навіть шляхом ослаблення економічної потужності сучасних областей і зниження статусу сильного губернатора великої області – місцеві політики будуть готові ризикнути піти в незвідану для них раніше державну службу з більшими повноваженнями.

Децентралізація в Україні: новий проект, але з повторами

Насправді в цьому проекті поділу України на більш великі райони і нові області немає нічого нового. Досить пригадати карту України, яка створювалася передвиборчими штабами кандидатів-мажоритарників. Це розділення України було побудовано за принципом об'єднання саме кількох районів навколо великого міста обласного або навіть районного значення. Від цієї укрупненої території, що включала два, три, а іноді і більше районів, депутат обирався до парламенту. Ця система дозволяла прикріплювати конкретного депутата до території, на якій він і керував багатьма процесами, в тому числі міг активно регулювати бюджетні потоки.

Читати до теми: Схвалено законопроект про засади адміністративно-територіального устрою України

Частково ідею регіонального управління збільшеного масштабу вже реалізували в Україні за допомогою скорочення та об'єднання районних і міських підрозділів фіскальної служби, пенсійного фонду, територіальних підрозділів міністерств, наприклад, того ж Мін'юсту. Ця укрупнена система непомітно для більшості громадян вже діє. А всі переваги і негативні моменти її роботи знають комерсанти, які найчастіше звертаються за дозволами і всілякими документами до нових центрів ухвалення рішень.

Оцінити ефективність такої реформи ще ніхто не взявся. Є розрізнені соціологічні дослідження за окремими галузями. Але навіть вони свідчать про те, що чим далі до центру ухвалення рішення від конкретного міста чи села, тим нижча пряма залежність бізнесу від місцевих «князів» і тим вільніше працювати бізнесу, особливо великому. Тому така адміністративна реформа для промислових груп, фінансових й аграрних корпорацій буде явно вигідною. Вони знають, як впливати на політичні процеси, як використовувати «золотий мандат» депутата-мажоритарника в політичній грі.

Правила змінилися, але чому б не знайти способи заручитися лояльністю префекта території на рівні області і району? До речі, зробити це можна навіть шляхом укладення договору державно-приватного партнерства і цілком офіційно лобіювати свої інтереси. Це ближче, звичайно, великим компаніям і великій комерції. Вони можуть дозволити собі витрачати гроші на соціальні проекти. Місцевим комерсантам залишається сподіватися на те, що префекти будуть рівновіддаленими від нової місцевої влади і зможуть ефективно регулювати економічні рішення громад в рамках закону.

Децентралізація в Україні: був район – немає району

І найважливіше для територій, які звикли триматися за свою статусність, закріплену законом і Конституцією: тепер ліквідація та створення громад та районів базового і субрегіонального рівня відбуватиметься значно швидше. Для цього буде достатньо простого закону України з висновками Кабінету міністрів.

Переформатувати з економічних, політичних чи якихось інших причин підпорядкованість адміністративно-територіальної одиниці зміною її кордонів в більшості випадків можна буде рішенням місцевого органу влади. Його доведеться узгоджувати з обласною владою. Для міст, щоправда, процедуру пропонують все ж таки залишити досить складною, хоча цілком здійсненною: міськрада – Кабмін – постанова Верховної Ради.

Нова система управління державою на місцях повинна стартувати одночасно з реформою державної служби. А це все може початися і без остаточного затвердження змін до Конституції, адже закон дозволяє обійтися без скандальних рішень з політичними маніфестаціями. Судячи з того, що після рішення Кабміну і до внесення проекту до парламенту минув лише тиждень, рішення можуть виявитися дуже швидкими. А значить, нас чекає перекроювання карти областей, районів та громад по всій країні вже найближчим часом.

Передрук з: marker.ua