Децентралізація під лупою: невиконане «домашнє завдання» перенесли на 2017 рік

2016 рік відзначився декількома серйозними подіями, які свідчать про реформування України. Це й початок судової реформи, і створення НАБУ, й електронні декларації. Однак для пересічного українця — це, швидше, віртуальні успіхи, котрі тішать слух, але яких не бачить око. Знову ж таки, говорити про беззаперечний позитив від таких змін поки що рано. Та ж тарифна реформа сприймається неоднозначно. З одного боку — відірвались від гачка Росії, з іншого — неприємно дивитися на чотиризначні цифри в платіжках.

А от децентралізація за своєю суттю не оминає жодного мешканця, оскільки відображається в дуже навіть відчутних на дотик і видимих оку об’єктах — відремонтованих дорогах, вуличному освітленні, нових школах, дитсадках, ЦНАПах, сучасній інженерній інфраструктурі. Чи у відсутності цього, при тому, що ситуація у сусідніх містах та селах істотно змінилась на краще. І ці зміни явно корелюються із діями уряду та місцевого керівництва. Причому, можна чітко їх розвести як у часі, так і в просторі.

Що вимагалось від центрального уряду?

Нормативні акти, які чітко показують напрями та перспективи змін. Ось їх якраз місцева еліта, заряджена на реформи, так і не дочекалась. Це, насамперед, закони, які б дозволяли спростити процес формування об’єднаних територіальних громад (ОТГ). У першу чергу, щодо порядку приєднання до вже існуючих об’єднаних територіальних громад (ОТГ). Перша версія законопроекту з’явилася ще в кінці 2015 року, але була забракована Асоціацією міст України, і профільний комітет Верховної Ради України не наважився його просувати, прогнозуючи фіаско в сесійному залі. Наступна версія була вдалішою — принаймні та ж Асоціація вже не наважилась відверто торпедувати ідею, яка гаряче підтримувалася на місцях. Півроку законопроект під №4772 проходив свій життєвий цикл і нарешті його було винесено в сесійний зал 6 грудня, як подарунок до Дня місцевого самоврядування. І вчасно відкликано спікером після провального голосування за інший, хоч і менш важливий, але знаковий — законопроект №4676, котрий мав на меті врегулювати питання об’єднання громад, які розташовані в різних районах та навколо міст обласного значення. Як реакція на своєрідне трактування ЦВК норм Конституції та її небажання оголошувати вибори в таких громадах.

Так от тоді у залі банально не було депутатів від більшості. Звісно, можна було б звинувачувати фракцію «Батьківщини», яка затято виступає проти децентралізації, чи «Самопоміч», яка саме в цей день виставила черговий ультиматум, чи Радикальну партію, з якою очевидно перед цим не порадились. Але факт слабкої дисципліни депутатів від більшості залишається домінуючим. Була надія також на успішне голосування в бюджетну ніч, однак законопроект просто тоді не включили в порядок денний — шанс пройти чи не найважчу перепону на шляху адміністративно-територіальної реформи було втрачено.

Ослаблення інтересу до децентралізації з боку влади

Загалом відчувається певне зниження уваги вищого керівництва країни до питання децентралізації. Хоча публічно і Президент, і прем’єр, і голова парламенту проголошують це питання пріоритетним, однак відсутність мобілізації нардепів перед вирішальним голосуванням свідчить про протилежне — проблеми місцевого самоврядування відійшли на другий план. І свідченням цього також став Державний бюджет-2017. Субвенція на інфраструктурну підтримку громад упала вдвічі, тоді як сама кількість громад зросла — знову ж таки, вдвічі. Державний фонд регіонального розвитку зменшився із 3,5 млрд грн до 1 млрд. Звичайно, можна сподіватись на кошти від спецконфіскації, частину яких закладено під фінансування обох програм, але навіть у цьому разі втрачена послідовність та прогнозованість політики держави. І сам Фонд відтепер не гарантований — змінами до Бюджетного кодексу його розділили між загальним та спеціальним фондами бюджету.  

Хто винен?

Певним чином охолодження керівництва країни до місцевого самоврядування можна віднести на карб самих керівників територіальних громад. Адже внаслідок фіскальної реформи в кінці 2014 року в регіони пішли великі гроші, які загалом унаочнились у відчутні покращення в містах. Міські голови відчули їхній смак настільки, що подекуди не знали, куди їх подіти. І не додумались ні до чого кращого, ніж заробляти на депозитах. Що одразу оцінив уряд, навантаживши у 2017-му місцеві бюджети додатковими повноваженнями, котрі загалом важко назвати такими, які належать до компетенції місцевого самоврядування. Йдеться насамперед про фінансування пільг, установлених Верховною Радою для окремих категорій громадян, але їхньої компенсації не передбачено.

Регіональні досягнення

Зрештою, Мінрегіон все-таки виявився достатньо активним у процесі просування децентралізації. На перший погляд хаотична координація діяльності новостворених регіональних офісів реформи та ОДА, все-таки дала обнадійливі результати — 207 нових ОТГ доповнили список тогорічних 159 першопрохідців. І процес нарешті зрушився по всій Україні. Вразила Житомирщина — 22 нових громади, Вінниччина — 19. Рівно йдуть Дніпропетровщина, Хмельниччина, підтягнулись Миколаївщина та Херсонщина. Прокинулась Сумщина — навіть попри те, що в ній панує «Батьківщина», у ній нових 14 ОТГ. Зрушилась Харківщина — у ній вже три громади, що є непоганим показником, оскільки в 2015-му не було нічого. Поки що дрімають Кіровоградщина та Київщина, де в облрадах домінує та ж сама партія Юлії Володимирівни. І навіть у Закарпатській області жорсткого борця зі змінами Геннадія Москаля вдалось змусити підписати подання на проведення виборів у Полянській ОТГ. Хоча Перспективний план у тій же Закарпатській області так і не прийнято. Непогане опрацювання Перспективного плану спостерігається у Львівській області, яка торік нарізала рекордну кількість ОТГ — 156. Цьогоріч план був скоригований до 88-ми.

Загалом, спроможність новостворених об’єднаних громад тягнути передані повноваження не всюди висока. Так, 12 зі 188 громад, які йшли на вибори у грудні, самі ОДА рекомендували залишити в статусі сільських рад — або занадто малі, або перекривають територію для росту суміжних міст. До речі, останні не поспішають ініціювати процес об’єднання. І на це є свої резони — після того, як Центральна виборча комісія відмовила у праві на об’єднання 31 громаді, частина з яких була саме містами обласного значення, ризикувати знову до внесення змін у законодавство, яке передбачає цю можливість, нікому не хочеться. Як і йти на нові перевибори. Знову ж таки, міста від бюджетної децентралізації отримали додаткові кошти, якими не хочеться ділитись із навколишніми селами.

Основна проблема новостворених територіальних громад — дефіцит кадрів

Керівництво уряду, як і рік назад, вирішило, що політично доцільніше буде пустити на прямі міжбюджетні відносини всі ОТГ, створені у 2016 році. Тобто, прирівняти їх до міст обласного значення чи районів. А там — хто виборсається, тому честь і слава. А як ні — то й ні. Зрештою, вже 2016 рік показав, що основна проблема новостворених територіальних громад — не так брак коштів, як дефіцит кадрів. Їх, до речі, недостатньо і в економіці — працелюбні та енергійні українці масово виїжджають за кордон, через що бізнес змушений піднімати зарплати.  

Противники реформи

Але повернемось до реформи місцевого самоврядування. Чітко визначились противники реформи. Це керівництво районної ланки, яке відчуло загрозу своєму благополуччю. Це також сільські голови тих територіальних громад, де стабільні високі доходи, в першу чергу, від автомобільних заправок. Щоправда, це джерело, схоже, у 2017 році вичерпається, не залишаючи іншої альтернативи для сільського начальства, ніж іти на об’єднання із більш потужним сусідом. Інакше змусять силою. І не керівництво області, а односельчани. Саме громадськість, очікується, стане основним рушієм і ініціатором процесу створення нових ОТГ. Тому що в усіх областях вже перші громади показали вагомий успіх, який, зрештою, був очікуваний. Адже, як правило, на досить великій території обраний керівник громади отримував повноваження та ресурси за відсутності постійного адміністративного тиску з боку районної ланки.

Завдання на 2017 рік

І тому питання реформування саме районного рівня стане стрижневим у 2017 році. Створення великих районів допоможе досить великому прошарку районних керівників визначитися зі своїм ставленням до реформи. Балотуватись на місце керівника ОТГ чи спробувати щастя пройти конкурс на посаду голови нового району. А чи й надалі опиратись реформі, в надії, що, може, все ще повернеться. Адже обіцяє низка політиків «зупинити геноцид села». Можна зрозуміти «леді Ю», яка чітко відчула загрозу від становлення великих громад. Адже тоді фокус уваги електорату буде зміщено в бік місцевої, а не столичної еліти. Саме успіхи чи невдачі локальної влади стануть більш вагомим аргументом на наступних виборах. І ця загроза для партій авторитарного типу вже стає досить відчутною. На грудневих виборах до об’єднаних територіальних громад Батьківщина взяла тільки 15 посад голів громад, тоді як БПП та кандидати, які обрали бренд партії Президента, — 120. І це при тому, що в загальнонаціональних рейтингах Тимошенко нібито лідирує. Однак успіхи новоспечених ОТГ, швидше за все, серйозно підкосять ці рейтинги. Одна справа — численні обіцянки та страшилки, інша — конкретні зміни на краще безпосередньо у своїй громаді. Не можна позаздрити новообраним головам від «Батьківщини» — з одного боку установка партії: об’єднання — це погано, геноцид, одним словом. З іншого — вимоги виборців показати успіхи, не гірші, ніж у сусідній ОТГ.

Чого можна очікувати в 2017 році. Якщо законопроект про порядок приєднання буде прийнято ще в січні, то до середини року можна прогнозувати бум створення нових ОТГ. За оцінками вже згаданої ЦВК, яка подала бюджетний запит на фінансування виборів у наступному році, їх може бути понад півтисячі. Тобто загалом більше половини від загальної кількості планованих громад. Тоді законодавець дозріє до радикального кроку — формування нової мапи України. Принаймні, залишати статус-кво стане нестерпним і в економічному, і в управлінському, і в політичному плані.

На той час можна очікувати також появу субрегіонального рівня — нових районів, яких буде уп’ятеро менше, ніж зараз. І створення яких не потребуватиме добровільного етапу — це прерогатива уряду й парламенту.

Якщо так станеться, то на листопад 2017 року можна очікувати оголошення перших виборів до органів місцевого самоврядування, сформованих на новій просторовій основі. Можна буде вважати адміністративно-територіальну реформу як перший, можливо, найпростіший етап децентралізації влади, завершеним.

Хоча можливі й інші сценарії. Політичне тло для реформ ще дуже крихке та тендітне. Нова еліта ще тільки формується, стара, яка вийшла з буремних 90-х, далеко не в захваті від реформ і намагатиметься їм опиратись усіма засобами. І гарантом незворотності змін може бути тільки активне громадянське суспільство.