Між двох законопроектів ― у що впирається фінал децентралізації

Три роки тому децентралізація почала крокувати шляхом реформ семимильними кроками. Аж поки не спіткнулася об камінь — законопроект №4355, яким планувалося передати державні землі у розпорядження органів місцевого самоврядування. Ним жонглювали тривалий час. Справа дійшла до проходження першого читання, але далі «зависла» мертвим тягарем. Наразі в Україні створено 413 об’єднаних територіальних громад (ОТГ). 203 із них очікують на перші вибори, котрі відбудуться  29 жовтня 2017 року. Подано 692 перспективних плани. Але всі чекають на закон, який дозволить передати сільським, селищним та міським радам право розпоряджатися землями державної власності за межами населених пунктів, а об’єднаним громадам ― можливість оформити ці землі у комунальну власність. 15 серпня 2017 року у Міністерстві регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України презентували проект закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування у галузі земельних відносин» як альтернативу законопроекту №4355.  Нещодавно його зареєстрували  у парламенті під №7118.

AgroPolit.com вирішив поцікавитися у експертів, чому ж уряд «забув» про існування старого законопроекту, який був широкомасштабним і всеохопним, та доручив розробити новий. Як документи змінюють земвідносини громад? Та  чи можуть співіснувати мирно?

Земля — найсильнішим

Директор Інституту розвитку територій, консультант голови Верховної Ради України Юрій Ганущак вважає новий законопроект доцільнішим та конкретнішим.

«Мінрегіон почав розробляти альтернативний законопроект за дорученням прем’єра. Різниця в тому, що із №4355 були вилучені всі позиції, які не є ключовими. Проблема — це дерибан землі з боку Держкомзему. Громада теж хоче брати участь у процесі дерибану. Законопроект №4355 передбачає повний неконтрольований дерибан усіма. Тут питання політичної доцільності: який із них буде швидше прийнято. Очевидно та стовідсотково, що №4355 не буде прийнятий. Тому, що це однозначно зупинить процес об’єднання», — вважає Ганущак.

За його словами, новий законопроект від Мінрегіону набагато кращий, адже містить перелік пунктів, які захищають від неконтрольованого дерибану.

«У законі Мінрегіону використовується поняття ділянок. Це поняття означає, що вони описані. Тобто, на державні землі будуть державні акти, а всім іншим зможуть розпоряджатися органи місцевого самоврядування», — уточнює він.

Читати до теми: «Олійну пляму» децентралізації запущено по Україні, або Про шанс для слабких сіл вижити

Директор Інституту розвитку територій наголошує, що децентралізація — це визначення громад, спроможних управляти. Саме тому, за його словами, Мінгрегіон каже, що надавати право управління й розпорядження землею можна тільки спроможним.

«Реально — це ОТГ, які відповідають перспективному плану або визнані спроможними. Тут усе логічно. Мінрегіон вказує, що не кожна сільська рада є спроможною, і підкреслює, що поняття влади визначається державою, а не саме по собі. Повноваження надаються там, де ризики незаконного використання землі є нижчими, ніж у інших. Має бути акт Кабміну, який затверджує перспективний план. Об’єдналися в рамках перспективного плану, і все — потрапляєте в когорту. Немає нічого суб’єктивного», — зазначає він.

І додає, що до публічної власності надходять 10%, все інше — приватна власність.

«За що ми гриземося? За землі, які й так, відповідно до Цивільного кодексу, мають відходити до місцевого самоврядування. Наприклад, відумерла спадщина, безгосподарні землі. Наразі, коли органи місцевого самоврядування знаходять безгосподарні землі, то Держкомзем моментально продає їх за безцінь. Надалі так не буде. За цим законопроектом, будуть чіткі правила. Є об’єкт державної власності. Він оформляє землю. Все. Усе решта, якщо вона не належить до приватної власності, — перейде до комунальної. Фактично цей закон діятиме проти зловживань Держкомзему», — підсумовує Юрій Ганущак.

Народний депутат із БПП, заступник голови парламентського комітету з питань аграрної політики та земельних відносин Олександр Бакуменко вважає, що найголовніше питання наразі — це передати державні землі громадам.

«Проблема законопроекту №4355 в тому, що він великий. Так, він хороший і правильний, але там є багато правок. Вплетені питання земель колективної власності та ще велика кількість врегулювань. Тому, якщо Мінрегіон пішов шляхом простої передачі повноважень, то законопроект швидше пройде парламент. Я, як голова комітету, багато разів говорив про те, що №4355 потрібно приймати. Коли в комітет надійде альтернативний законопроект, то ми розглянемо і його», — коментує Олександр Бакуменко.

Одне іншому не заважає?

Проектний менеджер аграрної реформи Національної ради реформ Олег Проценко, на відміну від інших експертів, говорить про те, що ці два законопроекти не виключають існування одне одного і можуть спокійно співіснувати.

Фото взято з: ukranews.com

«Якщо розглядати законопроект №4355 та проект від Мінрегіону, то не постає питання, який із них кращий. №4355 — давно на слуху, він пройшов перше читання, там багато правок. Законопроект від Мінрегіону стосується лише об’єднаних територіальних громад і передачі їм права розпоряджатися землею. Він дає додатковий стимул для об’єднання. Він більш точковий, конкретний і не містить широкого кола питань, які містить №4355. Ці питання й розширюють коло дискусії цього законопроекту», — розповідає він.

Читати до теми: Уряд схвалив законопроект, який дозволяє об’єднаним територіальним громадам розпоряджатися своїми землями

Проценко додає, що законопроект від Мінрегіону може слугувати першою щаблиною для того, щоб потім перейти до більш глобального №4355. І говорить, що вони не заперечують одне одного, а доповнюють.

«У законопроекті Мінрегіону громади, які не об’єднані, не отримують права розпоряджатися земельними ресурсами. Це певний стимул до об’єднання, до руху реформи децентралізації», — вважає Проценко.

За його словами, потрібно розуміти, що №4355 охоплює велике коло спірних питань. Та водночас, не виникає дискусія щодо передачі прав, постають питання з приводу повноважень  Держгеокадастру. А те, що громадам потрібно передати землю — це однозначно.

«Влада стає ближчою до народу. Відповідно, якщо будуть прийматися рішення не на користь громади, то буде одразу це видно й зрозуміло, хто за це відповідальний. Адже зараз, якщо землю комусь передали і починають щось будувати, то незрозуміло, в кого питати. Якийсь ефемерний Держгеокадастр? Ні. Один в одного пальцями тицяють. А тут якраз буде персональна відповідальність, яка стимулюватиме відповідальність і прозорість. Вже зрозуміло — хто прийняв рішення. Відповідно до законопроекту Мінрегіону, є певні обмеження. Вони стосуються земель, які мають стратегічне значення і повинні бути у власності держави. Їх не можна передавати на «відкуп» громадам. Наприклад, землі під полігоном. Це обмежена інформація, яка має бути в державній власності», — резюмує Олег Проценко.

На думку керівника програми практичної політики, експерта Інституту Політичної Освіти Олександра Солонтая, кращим буде законопроект №4355, який уже зареєстрований, пройшов перше читання і в будь-який момент може бути прийнятий.

«Виходить, що уряд шукає спосіб, яким чином, не заперечуючи загалом децентралізацію, запустити децентралізацію лише в окремих випадках. Законопроект від Мінрегіонбуду зменшить кількість громад, які зможуть скористатися ним. Коли ми говоримо про землі та систему розпорядження ними, то це питання економічного розвитку. Для економічної ефективності землі мають бути в громадах. Закон від Мінрегіону робить так, що земельна децентралізація поширюється тільки на частину громад. З одного боку він просуває земельну реформу, хоча б там, де об’єдналися громади, але він не вирішує проблему кардинально», — зазначає експерт.

Читати до теми: ТОП-3 областей-лідерів реформи децентралізації

Він погоджується з думкою Проценка про те, що ці два законопроекти не виключають один одного і в майбутньому зможуть співіснувати в одному правовому полі.

«Але поки ми не ліквідуємо поняття «землі за межами населених пунктів», доти проблема існуватиме, а такі законопроекти будуть лише шматочком до вирішення проблеми. Щоб радикально вирішити проблему, потрібно просто землю розділити між громадами», — наголошує Солонтай.

Отож, аналізуючи ці два законопроекти, можна сказати, що №4355 все ж масштабніший, аніж запропонований урядом. Нараховується щонайменше три ключові відмінності.

Фото взято з: realgazeta.com.ua

По-перше, він передавав би землі за межами населених пунктів громадам попри те, визнані вони спроможними чи ні. Водночас, законопроект від уряду (Мінрегіонбуду) передає таке право лише об’єднаним спроможним громадам.

По-друге, законопроектом від Мінрегіонбуду не вирішується питання земель колективної власності. Ця проблема вже давно «перезріла», адже кількість таких земель загалом у державі складає близько півтора мільйона гектарів, і їхнє використання здебільшого відбувається в тіні. Законопроектом №4355 було запропоновано суттєво розширити площі земель комунальної власності, і не лише за рахунок державних земель за межами населених пунктів. Зокрема, був, нарешті, детально виписаний механізм поступової  передачі у комунальну власність «нічийних земель» колишньої власності колективних сільськогосподарських підприємств.

По-третє, одним із найголовніших пунктів законопроекту №4355 був детально окреслений порядок внесення до Держгеокадастру відомостей про межі території місцевих рад. Це, нарешті, надало би ділянкам офіційного статусу. Таким чином, після передачі «земельних» повноважень за межами населених пунктів органам місцевого самоврядування це питання —  «Де межа місцевих рад?» — відпало б. Законопроект від Мінрегіонбуду «мовчить» про чітке розподілення кордонів.

І наостанок. Законопроектом уряду, право розпоряджатися левовою частиною державних земель матимуть Держгеокадастр, районні та обласні державні адміністрації. У разі прийняття №4355, право розпоряджатися державними землями за межами населених пунктів одержали б усі громади, без винятку.

Який законопроект прийме уряд — поки невідомо. Та зрозуміло лише одне. Законопроект від Мінрегіонбуду не вирішить усіх проблем так, як би це міг зробити №4355. Його ефект буде «точковим» і, швидше за все, не відіб’ється на розвитку громад.

Еліна Редіх, журналіст AgroPolit.com